¿PARA QUÉ QUEREMOS UN REY QUE NO REINA?
Felipe VI, la Constitución y la pasmosa reducción voluntaria de la Jefatura del Estado…
CARLOS AURELIO CALDITO AUNIÓN.
Hay debates que, como el Guadiana, aparecen y desaparecen.
El de Monarquía o República es uno de ellos.
Resurge cuando la Corona atraviesa una crisis, cuando el Gobierno fuerza las costuras constitucionales, cuando los separatistas desafían abiertamente al Estado o cuando Marruecos utiliza la frontera como instrumento de presión.
Entonces vuelve la pregunta:
¿Para qué queremos un Rey?
Pero quizá la pregunta esté mal formulada.
Antes habría que preguntar:
¿Para qué queremos un Rey si hemos terminado aceptando que no reine?
No que no gobierne.
Eso es otra cosa.
España es una monarquía parlamentaria y el Gobierno ejerce el Poder Ejecutivo. El artículo 97 de la Constitución es inequívoco en este punto.
Pero de ahí a convertir al Rey en una especie de notario de lujo existe una distancia considerable.
Y esa distancia no la ha escrito la Constitución.
La hemos construido después.
Entre políticos interesados en reducir la Corona, juristas satisfechos con interpretaciones cada vez más estrechas y una Casa Real extraordinariamente inclinada a evitar cualquier conflicto.
LEAMOS LA CONSTITUCIÓN SIN INTERMEDIARIOS
El artículo 56 comienza así:
«El Rey es el Jefe del Estado».
No dice que sea una figura ornamental.
No dice que sea un representante protocolario.
No dice que sea el encargado de inaugurar exposiciones, entregar premios y felicitar la Navidad.
Dice:
Jefe del Estado.
Y continúa:
«símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones».
Las palabras poseen significado.
Arbitrar.
Moderar.
No son sinónimos de contemplar.
Tampoco significan gobernar.
Pero tampoco significan permanecer sentado esperando instrucciones de la Moncloa.
El mismo artículo añade que el Rey ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes.
Y el artículo 61 añade algo que suele olvidarse:
al ser proclamado, el Rey jura «guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes».
Otra expresión que convendría leer despacio.
No solamente guardar.
Hacer guardar.
¿Significa eso que pueda sustituir a los tribunales, al Gobierno o a las Cortes?
No.
Pero tampoco parece compatible con la idea de una magistratura reducida voluntariamente a la contemplación cuando el funcionamiento constitucional entra en crisis.
EL FAMOSO REFRENDO.
Aquí aparece inmediatamente la palabra mágica:
—Refrendo.
Como si con pronunciarla quedara resuelto todo.
El artículo 64 establece que los actos del Rey serán refrendados por el presidente del Gobierno o los ministros competentes, con determinadas excepciones en las que interviene el presidente del Congreso; y añade que quienes refrendan responden de esos actos.
El refrendo cumple, por tanto, una función clarísima:
Trasladar la responsabilidad.
Y el Tribunal Constitucional lo dijo de manera especialmente interesante en 1987.
La STC 5/1987 explicó que el refrendo nació precisamente con ese sentido traslaticio de responsabilidad y añadió algo que suele mencionarse bastante menos: no siempre el refrendante determina el contenido del acto.
En determinados actos regios, el refrendante se limita a asumir responsabilidad por su adecuación constitucional sin haber determinado el contenido material del acto. El propio Tribunal puso como ejemplo la sanción y promulgación de las leyes.
Esto es importante.
Porque desmonta una vulgarización demasiado extendida:
refrendo no significa necesariamente que el Rey sea un muñeco al que otro mueve el brazo para firmar.
Significa que el acto necesita constitucionalmente otra firma y que quien la pone asume la responsabilidad correspondiente.
Después la jurisprudencia posterior ha estrechado considerablemente el margen regio. La doctrina constitucional actual sostiene que, en la Monarquía parlamentaria, el Rey no puede producir por su sola voluntad actos jurídicos vinculantes y que muchas de sus funciones son regladas o debidas.
Bien.
Pero una cosa son actos jurídicos vinculantes.
Otra completamente distinta es el ejercicio político e institucional de la Jefatura del Estado.
PROPONER SIGNIFICA PROPONER
El artículo 99 dispone que, después de las elecciones, el Rey consulta a los representantes políticos y:
«Propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno».
El sujeto es el Rey.
No el presidente saliente.
No el jefe del partido más votado.
No el presidente del Congreso.
El Rey.
Después decide el Congreso.
Naturalmente.
El Rey no elige al presidente del Gobierno.
Pero la Constitución tampoco establece que deba actuar como una fotocopiadora de los deseos de los partidos.
Realiza consultas y propone. Si el candidato obtiene la confianza parlamentaria, lo nombra. Si fracasa, pueden tramitarse nuevas propuestas.
Aquí existe uno de los escasos ámbitos donde la función regia conserva necesariamente un elemento de valoración.
La aritmética parlamentaria limita ese margen.
Pero no lo elimina.
Si todo estuviera decidido mecánicamente, las consultas serían innecesarias.
¿PUEDE NEGARSE A SANCIONAR UNA LEY?
Aquí la cuestión es distinta.
El artículo 62 atribuye al Rey la función de sancionar y promulgar las leyes.
Pero el artículo 91 establece que el Rey «sancionará» las leyes aprobadas por las Cortes en el plazo de quince días.
No dice «podrá».
No establece ningún procedimiento de devolución.
No concede expresamente veto suspensivo.
No establece veto absoluto.
Por tanto, sostener que el Rey posee un derecho constitucional ordinario de veto legislativo resulta difícil de sostener a partir del texto vigente.
Pero queda una pregunta mucho más incómoda:
¿Qué ocurriría si el Rey se negara?
La Constitución prácticamente presupone que eso no sucederá.
No contiene un procedimiento detallado para sustituir inmediatamente la firma del Rey.
Ahí aparecería una crisis constitucional.
Y la existencia misma de esa posibilidad demuestra algo interesante: incluso los llamados «actos debidos» dependen en último término de que una persona real los realice.
Una Corona puede acostumbrarse durante décadas a no plantear nunca el conflicto.
Eso no significa que el problema teórico desaparezca.
EL REY Y LAS FUERZAS ARMADAS
Aquí llegamos al asunto más serio.
El artículo 62 atribuye al Rey:
«el mando supremo de las Fuerzas Armadas».
Así está escrito.
Sin adjetivos.
Sin decir «simbólico».
Sin decir «honorífico».
Además, el artículo 8 atribuye a las Fuerzas Armadas la misión de garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.
Ahora bien, la Constitución también establece que el Gobierno dirige la Administración militar y la defensa.
Y la Ley Orgánica de la Defensa Nacional desarrolla minuciosamente esa dirección.
Al presidente del Gobierno le corresponde la política de defensa, la gestión de las crisis, la dirección estratégica de las operaciones militares y la autoridad para ordenar, coordinar y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas.
Por tanto, Felipe VI no puede sustituir a Pedro Sánchez y ordenar por su cuenta una operación militar.
Eso está claro.
Pero entonces surge otra pregunta que jamás debería despacharse diciendo simplemente «el mando es simbólico».
Si el constituyente hubiera querido escribir:
«El Rey ostentará la representación honorífica de las Fuerzas Armadas»
Podía haberlo hecho.
No lo hizo.
Escribió:
«Mando supremo».
Y la propia Ley Orgánica de Defensa vuelve a reconocer expresamente ese mando supremo antes de distribuir entre Gobierno, presidente, ministro y mandos militares las competencias operativas.
Tenemos, por tanto, una expresión constitucional potente cuyo contenido efectivo ha quedado reducido enormemente por la legislación, la práctica y la interpretación posterior.
Eso también merece discusión.
2017: CUANDO EL REY DECIDIÓ APARECER
El 3 de octubre de 2017 ocurrió algo que demuestra que la Corona no está condenada constitucionalmente al silencio.
Ante el desafío separatista catalán, Felipe VI se dirigió directamente a los españoles.
Habló de momentos «muy graves», denunció la actuación de las autoridades catalanas y defendió el orden constitucional.
No necesitó convertirse en presidente del Gobierno.
No necesitó enviar tanques.
No necesitó dictar decretos.
Hizo algo mucho más sencillo:
ejerció la Jefatura del Estado.
Habló.
Se posicionó institucionalmente.
Recordó dónde estaban los límites.
Respaldó la continuidad constitucional.
Eso demuestra algo fundamental.
El Rey puede actuar sin gobernar.
Puede intervenir sin sustituir al Ejecutivo.
Puede ejercer autoridad sin disponer de poder ejecutivo.
Puede hacerse presente.
Por eso 2017 constituye también una vara con la que medir otras crisis posteriores.
CEUTA Y MELILLA: EL SILENCIO QUE RESULTA MÁS DIFÍCIL DE EXPLICAR
Después llegó la crisis de Ceuta.
Y en julio de 2026, una entrada masiva desde Marruecos volvió a poner la frontera, la integridad territorial y las relaciones hispano-marroquíes en el centro del debate. Reuters informó el 1 de octubre de que más de 72.000 personas habían entrado en Ceuta durante aquella crisis fronteriza.
Ese mismo día se anunció finalmente que Felipe VI y Letizia visitarían Ceuta y Melilla los días 13 y 14 de octubre.
Primera visita de Felipe VI como Rey a ambas ciudades.
Doce años después de llegar al trono.
Y después de la crisis de julio.
La visita fue descrita oficialmente como «consensuada entre el Gobierno y la Casa Real».
Ahí aparece la pregunta incómoda:
¿Desde cuándo necesita el Jefe del Estado español permiso del presidente del Gobierno para pisar una parte del territorio español?
La Constitución no contiene una frase que diga:
«El Rey no podrá visitar Ceuta o Melilla sin autorización previa del presidente del Gobierno».
No existe.
Puede haber razones diplomáticas.
Puede haber coordinación institucional.
Puede haber seguridad.
Puede haber conveniencia política.
Perfecto.
Pero convertir coordinación en subordinación constituye otra cosa.
Y si durante semanas el Rey considera necesario visitar las dos ciudades pero espera hasta que Gobierno y Zarzuela «consensan» el momento, el interrogante político es inevitable.
¿Quién está marcando los límites prácticos de la actuación del Jefe del Estado?
EL PROBLEMA MARROQUÍ
La relación del Gobierno de Pedro Sánchez con Marruecos merece además un análisis independiente.
Especialmente desde el giro español sobre el Sáhara.
Especialmente por el peso que Rabat atribuye a Ceuta y Melilla en su discurso territorial.
Especialmente después de episodios de presión fronteriza.
Especialmente cuando determinadas decisiones españolas han coincidido reiteradamente con intereses estratégicos marroquíes.
De ahí nace la tesis política —sostenida por sus críticos— de que el Ejecutivo de Sánchez se ha comportado como un lobby promarroquí en España.
Y algunos van más lejos y utilizan la expresión «quinta columna».
No hace falta resolver el juicio mediante una etiqueta.
Basta preguntar:
¿qué debe hacer el Jefe del Estado si llega a considerar que el Gobierno está actuando sistemáticamente contra intereses esenciales de España y en beneficio de una potencia vecina que reclama territorio español?
Ésta es la verdadera pregunta.
NO PUEDE DESTITUIR AL GOBIERNO
No.
La Constitución no concede al Rey una facultad general para despedir al presidente del Gobierno porque discrepe de su política.
Tampoco puede asumir el Ejecutivo.
No puede ignorar al Congreso.
No puede ordenar arbitrariamente al Ejército.
Pero entre un golpe palaciego y el silencio existe medio continente constitucional.
Puede reclamar toda la información que considere necesaria.
El artículo 62 le reconoce expresamente el derecho a ser informado de los asuntos de Estado.
Puede despachar intensamente con el presidente.
Puede recibir a responsables institucionales.
Puede consultar.
Puede convocar encuentros dentro de su esfera institucional.
Puede utilizar la palabra.
Puede visitar lugares en los que la presencia del Jefe del Estado posea significado político y nacional.
Puede insistir.
Puede advertir.
Puede recordar públicamente principios constitucionales.
Puede hacer evidente un conflicto sin gobernar.
Puede representar la unidad y permanencia del Estado con algo más que fórmulas ceremoniales.
Y si decide no hacerlo, estamos ya ante una cuestión de conducta política e institucional, no ante una imposibilidad escrita en la Constitución.
«ARBITRA Y MODERA»
Volvamos al principio.
¿Qué significan esas palabras?
Si arbitrar significa únicamente hablar cuando todos están de acuerdo, no es arbitrar.
Si moderar significa guardar silencio cuando las instituciones funcionan mal, tampoco es moderar.
Si ser símbolo de la unidad significa representar a España sólo donde no existe controversia, la función pierde buena parte de su sentido precisamente cuando más necesaria sería.
La Corona tiene utilidad institucional justamente porque no depende de una legislatura.
El Gobierno cambia.
Las mayorías cambian.
Los partidos cambian.
El Rey permanece.
Ésa es una de las principales justificaciones de una monarquía hereditaria.
Pero si esa permanencia no proporciona ninguna capacidad adicional de resistencia institucional frente a crisis graves, entonces vuelve la pregunta:
¿Para qué sirve la ventaja de la continuidad?
EL JURAMENTO DEL REY
Y aquí retorna el artículo 61.
Felipe VI juró:
«Guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes».
Ésa quizá sea una de las frases menos comentadas y más importantes de todo el Título II.
Naturalmente, «hacer guardar» no autoriza al Rey a inventarse potestades.
Pero tampoco puede reducirse intelectualmente a:
—Firmaré cuanto llegue a mi despacho.
Entonces sobrarían dos palabras.
El juramento describe una responsabilidad institucional activa.
La gran pregunta es cómo ejercerla dentro de una monarquía parlamentaria.
Y precisamente eso es lo que España apenas ha querido discutir.
EL MONARCA CAUTIVO DE SU PROPIA PRUDENCIA
Felipe VI parece haber desarrollado una concepción extremadamente restrictiva de su papel.
Prudencia.
Neutralidad.
Coordinación.
Discreción.
Silencio.
Todo ello puede ser razonable hasta cierto punto.
Pero las virtudes institucionales también pueden convertirse en defectos cuando se llevan al extremo.
La prudencia puede convertirse en pasividad.
La neutralidad, en indiferencia aparente.
La discreción, en invisibilidad.
La coordinación, en subordinación.
Y el respeto al Gobierno, en renuncia a ocupar el espacio propio de la Jefatura del Estado.
Ésa es la cuestión que debe plantearse.
No si Felipe VI debe gobernar.
Sino si ha confundido demasiado frecuentemente no gobernar con no ejercer plenamente la Corona.
¿Y SI EL GOBIERNO FUERA EL PROBLEMA?
Éste es el verdadero caso límite.
Toda la arquitectura habitual presupone un Gobierno que actúa, acertada o equivocadamente, dentro de la defensa ordinaria de los intereses del Estado.
Pero ¿qué ocurre si el propio Jefe del Estado considera que el Gobierno está poniendo en riesgo intereses fundamentales?
¿Qué ocurre si estima que una política exterior favorece de modo persistente a otro Estado frente a España?
¿Qué ocurre si percibe una amenaza contra la integridad territorial?
¿Qué ocurre si las instituciones se degradan simultáneamente?
¿Qué significa entonces «arbitrar y moderar»?
Nadie debería responder alegremente:
—Nada.
Porque si la respuesta es nada, el artículo 56 contiene una ficción.
Y si contiene una ficción, habría que reconocerlo.
EL REY NO ES EL GENERALÍSIMO
Tampoco confundamos la cuestión.
El Rey no puede dirigir personalmente las operaciones militares.
La legislación vigente atribuye esa responsabilidad al Gobierno, al presidente y a la cadena de mando militar.
Pero de ahí no se sigue que «mando supremo» equivalga necesariamente a una medalla en el uniforme.
Puede tener contenido institucional.
Puede exigir información.
Puede asistir y presidir, cuando proceda, órganos de defensa.
La Ley Orgánica de Defensa dispone incluso que cuando el Rey asista al Consejo de Defensa Nacional, lo presidirá.
Otra vez:
no gobierna.
Pero existe.
Y preside.
Y representa.
Y ostenta el mando supremo.
La cuestión es qué hace con todo ello cuando las circunstancias dejan de ser cómodas.
CEUTA ES PRECISAMENTE UNO DE ESOS CASOS
La visita anunciada para octubre revela la contradicción.
Si puede visitar Ceuta y Melilla el 13 y 14 de octubre, podía existir antes una actuación institucional encaminada a hacer patente su presencia y preocupación.
La elección del momento es política.
Que el viaje se haya negociado con el Gobierno demuestra hasta qué punto la actuación de la Corona se articula en «cooperación» con el Ejecutivo.
Pero cooperación no debería significar necesariamente dependencia absoluta.
Porque entonces la paradoja es monumental.
El Gobierno podría condicionar cuándo el símbolo constitucional de la unidad de España puede ejercer públicamente su presencia en una parte del territorio nacional cuya españolidad cuestiona Marruecos.
Si ésa fuera la regla práctica, merecería por sí sola un debate constitucional.
ENTONCES, ¿PARA QUÉ QUEREMOS UN REY?
Ésta es finalmente la pregunta.
Si queremos un Jefe del Estado independiente de los partidos, deberá existir algún espacio real en el que pueda actuar como tal.
Si queremos únicamente un firmante hereditario de decisiones ajenas, digámoslo.
Si queremos un representante protocolario, escribámoslo.
Si queremos un funcionario ceremonial vitalicio, expliquémoslo.
Pero no llenemos la Constitución de grandes palabras:
Jefe del Estado.
Unidad.
Permanencia.
Arbitra.
Modera.
Mando supremo.
Guardar y hacer guardar la Constitución.
para después explicar que todas ellas significan prácticamente:
Esperar instrucciones de Pedro Sánchez.
Eso no resulta intelectualmente satisfactorio.
NI MONARQUÍA DE ADORNO NI MONARQUÍA ABSOLUTA
Entre Luis XIV y una figura de cera existe bastante espacio.
Ahí debería residir la monarquía parlamentaria española.
El Rey no gobierna.
Pero reina.
No sustituye al Gobierno.
Pero ejerce la Jefatura del Estado.
No manda divisiones por su cuenta.
Pero ostenta constitucionalmente el mando supremo.
No decide quién gobierna.
Pero propone candidato.
No legisla.
Pero sanciona y promulga.
No juzga.
Pero juró guardar y hacer guardar la Constitución.
No dirige los partidos.
Pero arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones.
Ésos son los verbos de la propia Constitución.
La cuestión consiste en decidir si continuaremos vaciándolos hasta que no signifiquen nada.
EL PROBLEMA DE FELIPE VI
Y llegamos así al Rey actual.
Quizá la gran crítica que cabe formularle no sea que carezca de poderes suficientes.
Quizá sea anterior:
No sabemos hasta dónde llegan realmente algunos de sus poderes porque rara vez ha querido tensar la cuerda constitucional para averiguarlo.
La práctica crea costumbre.
Y cada vez que la Corona retrocede voluntariamente un paso, ese retroceso termina presentándose años después como una prohibición constitucional.
Así se empequeñecen las instituciones.
No siempre mediante una reforma.
A veces basta con dejar de ejercerlas.
Primero no se hace.
Después se considera extraño hacerlo.
Finalmente se afirma que nunca pudo hacerse.
Y la renuncia se convierte en doctrina.
EL GUADIANA VOLVERÁ
Pasará la crisis.
Los Reyes visitarán Ceuta y Melilla.
Habrá fotografías.
Discursos.
Saludos.
Banderas.
Y probablemente el debate volverá a desaparecer.
Como el Guadiana.
Hasta la próxima crisis.
Entonces alguien volverá a preguntar:
¿Dónde está el Rey?
Y otra vez nos responderán que la Constitución no le permite hacer nada.
Quizá entonces convendría abrirla.
Leer los artículos 56, 61, 62, 64 y 99.
Y preguntar tranquilamente:
¿Seguro?
Porque una cosa es que el Rey no pueda gobernar.
Otra es que no pueda reinar.
Y una tercera, mucho más incómoda, es que haya decidido ejercer la Corona de la manera más pequeña posible precisamente cuando las circunstancias exigen comprobar hasta dónde llega realmente la Jefatura del Estado.
Ésa es la cuestión.
No Monarquía o República.
Todavía no.
Primero:
