¿QUIÉN DEBE INVESTIGAR LOS DELITOS: LOS JUECES INDEPENDIENTES O LOS FISCALES SOMETIDOS A UNA JERARQUÍA?
La instrucción de las causas penales, la independencia judicial y la peligrosa tentación de poner las investigaciones bajo la influencia del poder político.
RAMIRO GRAU MORANCHO
Hay reformas legislativas que se presentan como grandes avances, conquistas de la modernidad y remedios infalibles contra todos los males de la Administración de Justicia. Sus promotores suelen acompañarlas de discursos solemnes sobre la eficacia, la rapidez, las garantías y la necesidad de adaptar nuestras instituciones a los tiempos que corren. Pero, cuando se examina detenidamente su contenido, aparece una pregunta bastante más sencilla y mucho más inquietante: ¿a quién beneficia realmente el cambio?
La pretensión de arrebatar a los jueces la dirección de las investigaciones penales para entregársela al Ministerio Fiscal merece precisamente esa pregunta.
No estamos hablando de modificar los horarios de los juzgados, de introducir nuevos medios materiales ni de simplificar trámites innecesarios. Estamos hablando de decidir quién tiene en sus manos la investigación de los delitos y, por consiguiente, quién dirige las pesquisas que pueden terminar sentando en el banquillo a un ministro, a un presidente del Gobierno, a un dirigente político o a cualquier ciudadano.
Y eso son palabras mayores.
Conviene recordar que, en España, el acceso a las carreras judicial y fiscal se realiza mediante unas oposiciones comunes. Los aspirantes superan las mismas pruebas y, conforme a su puntuación y a las plazas disponibles, eligen entre ingresar en la carrera judicial o en la fiscal. Posteriormente reciben una formación específica para desempeñar sus respectivas funciones.
En principio, nada que objetar.
Sin embargo, existen diferencias fundamentales entre ambas profesiones que no dependen de la capacidad intelectual, los conocimientos jurídicos ni la honradez personal de quienes las ejercen.
La diferencia esencial está en su posición ante las órdenes de sus superiores.
Hace años, un brillante opositor me comentaba que, durante su preparación, les habían explicado que quienes deseaban ejercer sus funciones con independencia debían inclinarse por la judicatura, mientras que quienes preferían trabajar dentro de una organización jerarquizada, sometida a criterios comunes y a las instrucciones de sus superiores, encontrarían mejor acomodo en la Fiscalía.
La explicación, aunque simplificada, describía bastante bien una diferencia jurídica que continúa existiendo.
Porque un juez está obligado a obedecer la ley, pero no las órdenes de otro juez sobre cómo resolver un asunto. Un fiscal, por el contrario, está sujeto a una cadena de mando que puede impartirle instrucciones incluso sobre casos concretos.
No se trata de una opinión personal. Está escrito en nuestras leyes.
La independencia de los jueces no es un adorno
El artículo 117.1 de la Constitución española establece que los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial son independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley.
La Ley Orgánica del Poder Judicial desarrolla esta garantía con una claridad que no deja demasiado espacio para interpretaciones interesadas.
Su artículo 12 dispone que los jueces y magistrados son independientes incluso respecto de los órganos judiciales superiores y de los órganos de gobierno del Poder Judicial.
Un tribunal superior puede corregir una resolución mediante los recursos legalmente establecidos. Lo que no puede hacer es ordenar anticipadamente a un juez cómo debe interpretar una norma o resolver una causa.
Y el artículo 417.4 considera falta muy grave:
«La intromisión, mediante órdenes o presiones de cualquier clase, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional de otro juez o magistrado».
Por tanto, la ley protege al juez frente a las presiones de sus propios compañeros y superiores.
Naturalmente, esto no significa que todos los jueces sean ejemplares, que nunca se equivoquen o que estén inmunizados contra las influencias políticas. La independencia que proclama la ley no garantiza por sí sola el comportamiento independiente de cada persona.
Pero establece una protección jurídica fundamental: ningún superior tiene derecho a imponerle el sentido de sus decisiones.
Y esa garantía no pertenece al juez. Pertenece al ciudadano que acude a los tribunales.
Los fiscales: una organización construida sobre la obediencia jerárquica
Examinemos ahora la situación del Ministerio Fiscal.
El artículo 124 de la Constitución establece que la Fiscalía debe actuar conforme a los principios de legalidad e imparcialidad, pero también conforme a los de unidad de actuación y dependencia jerárquica.
Esta última expresión tiene un significado muy concreto: los fiscales están sujetos a una organización en la que existen superiores con facultades para impartir órdenes.
El artículo 25 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal permite al Fiscal General del Estado dirigir instrucciones a sus subordinados, tanto generales como referidas a asuntos específicos.
Es decir, no hablamos solamente de instrucciones organizativas, reparto de asuntos o distribución del trabajo.
El superior jerárquico puede intervenir en la orientación jurídica de una causa determinada.
Es verdad que el artículo 27 permite al fiscal que considere improcedente o contraria a la ley una instrucción formular sus objeciones mediante un informe razonado.
También es cierto que existen mecanismos de deliberación interna y que una orden discutida debe someterse a determinadas garantías.
Pero, si el superior mantiene su criterio, puede ratificar la instrucción por escrito, relevando de responsabilidad al fiscal discrepante, o encomendar el asunto a otro miembro de la Fiscalía.
¿Se aprecia la diferencia?
Un juez no tiene que solicitar a su superior que reconsidere una orden sobre cómo resolver un procedimiento, porque ese superior carece de facultades para dársela.
El fiscal, en cambio, dispone de mecanismos para discutir las instrucciones recibidas precisamente porque tales instrucciones forman parte de su régimen jurídico.
Y todavía hay más.
El artículo 62.2 del Estatuto Orgánico considera falta muy grave el incumplimiento de determinadas órdenes particulares y requerimientos personales formulados por escrito, cuando se produzca perjuicio procesal o una alteración relevante del funcionamiento de la Fiscalía.
El artículo 66 contempla, para las faltas muy graves, sanciones que incluyen la suspensión, el traslado forzoso y la separación del servicio.
Por tanto, la dependencia jerárquica no es una figura retórica.
Tiene consecuencias jurídicas y disciplinarias.
¿Y quién nombra al jefe de todos los fiscales?
Llegamos al verdadero corazón del problema.
El artículo 124.4 de la Constitución establece que el Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial.
El artículo 29 del Estatuto desarrolla este procedimiento.
La reforma de 2024 introdujo una limitación: no puede proponerse para ese cargo a quien haya ocupado determinados puestos políticos durante los cinco años anteriores.
Es una precaución razonable, pero no elimina el dato fundamental: la iniciativa para elegir al máximo responsable de la Fiscalía continúa correspondiendo al Gobierno.
Además, el artículo 31 del Estatuto mantiene entre las causas de cese del Fiscal General la terminación del mandato del Gobierno que lo propuso.
De modo que tenemos una organización sometida a una jerarquía cuya máxima autoridad es elegida a propuesta del Ejecutivo y cuyo mandato puede terminar cuando cesa ese mismo Gobierno.
Conviene precisar que el Fiscal General no es jurídicamente un subordinado del presidente del Gobierno. El Ejecutivo no puede impartirle libremente órdenes sobre cómo resolver una investigación. La Constitución y el Estatuto obligan a la Fiscalía a defender la legalidad y actuar imparcialmente.
Pero una cosa es que el Gobierno carezca de potestad legal para ordenar una determinada actuación y otra muy distinta que el sistema de nombramiento, cese y organización jerárquica ofrezca suficientes garantías frente a las influencias políticas.
Ahí reside la cuestión.
Cuando el investigado es un delincuente común, puede parecer un problema relativamente lejano.
Pero cuando la causa afecta al propio Gobierno, a sus ministros, a dirigentes del partido gobernante o a personas próximas al poder, la importancia de esas garantías se multiplica.
Y entonces surge una pregunta que ningún discurso sobre la modernización de la Justicia consigue borrar:
¿Es prudente entregar la dirección de las investigaciones contra el poder político a una institución cuyo máximo responsable ha sido elegido a propuesta de ese mismo poder?
La reforma de 2025: el intento de entregar la investigación a los fiscales
El 28 de octubre de 2025, el Gobierno de Pedro Sánchez aprobó un proyecto de nueva Ley Orgánica de Enjuiciamiento Criminal destinado a sustituir la ley de 1882.
Entre sus principales novedades figuraba la atribución al Ministerio Fiscal de la dirección de las investigaciones penales.
Los jueces dejarían de dirigir esas investigaciones en el procedimiento ordinario y pasarían a ejercer otras funciones, principalmente las de protección de los derechos fundamentales y control judicial.
El proyecto establecía la intervención de un juez de garantías, un juez encargado de decidir sobre la apertura del juicio oral y, finalmente, el órgano encargado del enjuiciamiento.
El Gobierno defendió que este cambio permitiría agilizar las investigaciones, reforzar los derechos de los ciudadanos y equiparar el sistema español al de numerosos países europeos.
También proponía modificar el Estatuto del Ministerio Fiscal, prolongar a cinco años el mandato del Fiscal General, desvincularlo de la duración del Gobierno, reforzar su autonomía y limitar las posibilidades de recibir indicaciones gubernamentales.
Sería injusto ocultar esas previsiones, pues formaban parte del proyecto.
Ahora bien, reforzar parcialmente la autonomía de la Fiscalía no equivale a conceder a cada fiscal la independencia jurisdiccional de la que disfruta un juez.
La reforma seguía descansando sobre una organización jerárquica.
El proyecto preveía su entrada en vigor el 1 de enero de 2028, pero nunca llegó a aprobarse.
La disolución de las Cortes Generales, efectiva el 6 de octubre de 2026, dejó caducada su tramitación parlamentaria.
Por consiguiente, en noviembre de 2026 la reforma no está vigente y el régimen general de instrucción judicial continúa en pie.
Pero la pretensión de transferir las investigaciones a los fiscales no ha desaparecido del debate político y jurídico. Ya había sido planteada por gobiernos de distinto signo y nada impide que vuelva a presentarse en una futura legislatura.
Por eso merece la pena examinarla sin dejarse impresionar por sus promesas.
El juez de garantías: ¿protección suficiente?
Los defensores de la reforma suelen recordar que, aunque un fiscal dirija la investigación, seguirá existiendo un juez encargado de proteger los derechos fundamentales.
Y tienen razón.
La intervención judicial es imprescindible para autorizar determinadas medidas que afectan a derechos fundamentales, controlar medidas cautelares y resolver las impugnaciones que establezca la ley.
Pero eso no resuelve por completo el problema.
Porque una cosa es decidir si una medida solicitada por quien investiga respeta la ley y otra muy diferente determinar qué hechos deben investigarse, qué pruebas hay que buscar y qué personas deben ser objeto de las pesquisas.
Pensemos en una investigación por presunta corrupción política.
¿Quién decide inicialmente qué documentación debe examinarse? ¿Quién ordena determinadas diligencias? ¿Quién impulsa unas líneas de investigación y descarta otras? ¿Quién considera que existen indicios suficientes para continuar?
La capacidad de dirigir una investigación constituye un poder extraordinario.
Y también puede ejercerse de una manera mucho menos visible: dejando de investigar aquello que conviene no investigar.
No es necesario falsificar una prueba para perjudicar una causa. Basta, en ocasiones, con no buscarla, retrasar una diligencia o renunciar prematuramente a una línea de investigación.
Por supuesto, esas actuaciones pueden encontrar límites en los derechos de las partes, en el control judicial y en los mecanismos previstos para solicitar diligencias complementarias.
El problema consiste en determinar si tales controles son suficientemente amplios, oportunos y eficaces.
Un juez que interviene para revisar determinados actos no ejerce necesariamente el mismo control que quien dirige diariamente el conjunto de la investigación.
Son funciones distintas.
Y no deben confundirse.
Lo que funciona en otros países no tiene por qué funcionar aquí
Otro argumento habitual consiste en recordar que, en muchos países europeos, las investigaciones penales son dirigidas por fiscales.
Eso es cierto.
También existen en España procedimientos específicos, como los relativos a determinados delitos cometidos por menores y los asuntos de competencia de la Fiscalía Europea, en los que los fiscales desempeñan funciones investigadoras.
La experiencia demuestra, por tanto, que la dirección fiscal de una investigación no es incompatible, por sí misma, con las garantías de un Estado de derecho.
Pero las comparaciones deben hacerse completas.
No basta con copiar una pieza del ordenamiento jurídico de otro país. Hay que examinar cómo se nombra a sus fiscales, qué autonomía poseen, cuáles son las relaciones entre la Fiscalía y el Gobierno, qué facultades tienen las víctimas y las acusaciones y cómo se controla el archivo de una causa.
Un procedimiento que funciona razonablemente bien dentro de unas instituciones sólidas puede ofrecer resultados muy distintos cuando se traslada a una organización sometida a fuertes influencias políticas.
Y en España las relaciones entre los partidos, los nombramientos de las altas autoridades judiciales y fiscales y la independencia efectiva de las instituciones llevan muchos años siendo objeto de controversia.
No estamos precisamente en condiciones de despreciar las garantías que todavía conservamos.
Investigar al Gobierno no puede depender de la confianza en el Gobierno
La piedra de toque de cualquier sistema judicial es su capacidad para investigar a quienes ejercen el poder.
No solamente a los adversarios del Gobierno, ni a los funcionarios de menor categoría, ni a los ciudadanos que carecen de influencias.
También a quienes nombran altos cargos, distribuyen presupuestos, controlan administraciones y disponen de enormes recursos públicos.
Un Estado puede proclamar solemnemente que todos somos iguales ante la ley. Pero esa igualdad se convierte en una burla si determinados investigados disfrutan de una protección de hecho que otros ciudadanos jamás tendrán.
Y sería un disparate organizar las investigaciones confiando simplemente en la honradez personal de quienes ocupan los puestos más elevados.
Las instituciones no deben diseñarse suponiendo que los gobernantes serán siempre honrados.
Deben organizarse precisamente para impedir que los gobernantes deshonestos puedan utilizar el poder en beneficio propio.
Esa es la razón de ser de las garantías, los controles y la separación de poderes.
La honradez de muchos fiscales españoles merece todo el respeto. No hay razón alguna para atribuirles colectivamente servilismo ni falta de profesionalidad.
Pero tampoco podemos pedirles que compensen mediante su valentía personal las deficiencias de independencia que presente su organización.
La libertad para investigar no debe depender del heroísmo del investigador, sino de las garantías que la ley le proporciona.
Y cuando una institución puede verse obligada a ejecutar instrucciones de sus superiores sobre asuntos concretos, no ofrece exactamente la misma protección que un órgano jurisdiccional independiente.
Primero la independencia; después, las reformas
¿Significa todo lo anterior que nuestra Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882 sea intocable?
En absoluto.
La antigüedad de una ley no constituye una virtud en sí misma y nadie puede negar que nuestro procedimiento penal necesita mejoras importantes.
Hay investigaciones que se prolongan demasiado, causas complejas que requieren medios especializados, juzgados sobrecargados y procedimientos que generan gastos desproporcionados para los ciudadanos.
Todo ello merece atención.
También debe examinarse el riesgo de que un mismo juez, al dirigir una investigación y decidir posteriormente determinadas cuestiones procesales, pueda ver comprometida su apariencia de imparcialidad.
Existen problemas reales que necesitan soluciones reales.
Pero una reforma procesal no debe servir como excusa para debilitar las garantías frente al poder.
Si se pretende atribuir a los fiscales la dirección de las investigaciones, primero habrá que dotar a la Fiscalía de una independencia efectiva, reforzar sus garantías internas, evitar que las instrucciones arbitrarias condicionen causas concretas, asegurar un control judicial verdaderamente eficaz y proteger el ejercicio de las acusaciones legalmente reconocidas.
También habrá que impedir que los nombramientos, ascensos, destinos o expedientes disciplinarios puedan convertirse en instrumentos de presión sobre quienes investigan asuntos políticamente comprometidos.
Y garantizar que ningún gobernante pueda favorecer el cierre de una investigación mediante influencias directas o indirectas.
Hasta que esas garantías estén claramente establecidas, cambiar al juez instructor por un fiscal investigador no constituye necesariamente un progreso.
Puede ser, por el contrario, un paso atrás.
Conclusión: más independencia judicial y menos poder político
Jueces y fiscales comparten una preparación jurídica exigente y desempeñan funciones esenciales para la Administración de Justicia.
Pero no son intercambiables.
No lo son porque la Constitución y las leyes les atribuyen funciones distintas y porque sus regímenes de independencia y organización también son diferentes.
El juez está sometido a la ley y protegido frente a las órdenes de sus superiores sobre el ejercicio de su potestad jurisdiccional.
El fiscal actúa sometido a la legalidad y a la imparcialidad, pero integrado en una estructura jerárquica cuyo máximo responsable es nombrado a propuesta del Gobierno.
Ésa es la diferencia que no puede desaparecer detrás de las habituales proclamas sobre la modernización.
Se ha pretendido presentar a jueces y fiscales como dos ramas prácticamente equivalentes de la misma familia jurídica.
Pero una cosa es compartir oposiciones y conocimientos y otra muy distinta disponer de idénticas garantías de independencia.
Podríamos decir que son hermanos en su preparación, primos hermanos en sus cometidos y bastante menos parientes cuando llega el momento de obedecer órdenes.
Y, puestos a hablar de primos, sería conveniente que los españoles no termináramos desempeñando otra vez el papel de primos a secas.
Porque resulta difícil aceptar que se pretenda retirar la dirección de las investigaciones penales a quienes tienen reconocida constitucionalmente la independencia judicial para entregársela a una organización estructurada sobre la dependencia jerárquica, sin resolver previamente los riesgos de influencia política.
No es una cuestión de simpatía por los jueces ni de desconfianza personal hacia los fiscales.
Es una cuestión de garantías.
Y, sobre todo, de una pregunta cuya respuesta debería interesar a cualquier ciudadano, con independencia de sus preferencias políticas:
Cuando existan indicios de que un Gobierno ha cometido delitos, ¿queremos que la investigación dependa de un juez al que nadie puede dar órdenes sobre cómo ejercer su potestad jurisdiccional, o de una institución en cuya cúspide se encuentra una autoridad nombrada a propuesta de ese mismo Gobierno?
Mi respuesta es clara.
Antes que entregar más poder a quienes gobiernan, prefiero fortalecer la independencia de quienes tienen la obligación de investigarlos.
Porque la Justicia debe poder enfrentarse al poder, no depender de su benevolencia.
Y porque una Justicia que necesita permiso, órdenes o instrucciones de sus superiores para investigar a los poderosos deja de ofrecer una de las garantías más importantes de la libertad: que nadie, absolutamente nadie, esté por encima de la ley.
