INFORME-DOSSIER
¿QUIÉN VIGILA A LOS VIGILANTES DE LA CONSTITUCIÓN?
Los tribunales constitucionales en el mundo, la politización del modelo español y una propuesta de reforma: integrar la justicia constitucional en el Tribunal Supremo de España.
Estudio comparado de Derecho constitucional · 21 de octubre de 2026
Carlos Aurelio Caldito Aunión.
RESUMEN PARA LECTORES CON PRISAS
Cómo acabar con el reparto partidista del Tribunal Constitucional sin acabar con la justicia constitucional
España tiene un Tribunal Supremo y, además, un Tribunal Constitucional situado fuera de la organización judicial ordinaria.
El primero es el órgano jurisdiccional superior en los distintos órdenes de la justicia española. El segundo es el intérprete supremo de la Constitución y puede anular leyes y determinadas resoluciones judiciales, incluidas algunas del propio Supremo.
¿Es imprescindible semejante organización?
No.
Estados Unidos, Canadá y Brasil demuestran que la justicia constitucional puede integrarse en los tribunales supremos, sin necesidad de mantener un tribunal constitucional separado.
Otros países europeos, como Alemania, Italia y Portugal, han preferido tribunales especializados independientes de la justicia ordinaria.
Hay, pues, alternativas.
El problema español no consiste solamente en que existan dos instituciones con competencias diferentes, sino en la manera de designar a los doce magistrados del Tribunal Constitucional.
Cuatro son propuestos por el Congreso, cuatro por el Senado, dos por el Gobierno y otros dos por el Consejo General del Poder Judicial.
Es decir, los poderes políticos intervienen decisivamente en la elección de quienes posteriormente deberán controlar la constitucionalidad de sus actuaciones.
La independencia judicial está proclamada. La cuestión es cómo garantizarla efectivamente.
Y cuando los partidos negocian los nombramientos como si distribuyeran puestos de su propiedad, resulta difícil convencer a los ciudadanos de que la justicia constitucional permanece al margen de sus intereses.
El árbitro no debería vestir la camiseta de ninguno de los equipos. Y mucho menos permitir que estos negocien quién va a arbitrar el partido según el resultado que esperan obtener.
¿QUÉ PROPONEMOS?
Una reforma constitucional que permita suprimir el Tribunal Constitucional como órgano separado e integrar todas sus competencias en el Tribunal Supremo mediante una nueva:
SALA SEXTA DE LO CONSTITUCIONAL Y DE LAS GARANTÍAS FUNDAMENTALES.
Esta Sala asumiría el control de constitucionalidad de las leyes, los recursos de amparo, las cuestiones de inconstitucionalidad y los conflictos entre instituciones y comunidades autónomas.
En definitiva, conservaría las funciones necesarias para garantizar que ningún poder público pueda situarse por encima de la Constitución.
La novedad consistiría en su integración en la organización judicial y, sobre todo, en su sistema de composición.
¿QUIÉN NOMBRARÍA A SUS MAGISTRADOS?
La propuesta contempla quince magistrados, seleccionados principalmente por su trayectoria profesional, conocimientos jurídicos, méritos e independencia.
Su selección se realizaría mediante procedimientos públicos, evaluaciones motivadas y criterios previamente establecidos.
La pertenencia a una determinada corriente política no daría derecho a una plaza.
Se establecerían mandatos de doce años, no renovables, incompatibilidades exigentes y garantías frente a las presiones gubernamentales, parlamentarias y corporativas.
El Consejo General del Poder Judicial también debería reformarse para reducir la influencia de las negociaciones partidistas en su composición y funcionamiento.
Porque no tendría sentido acabar con un tribunal politizado para reproducir el mismo sistema de nombramientos dentro del Supremo.
¿Y LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS?
Aquí aparece otra cuestión fundamental.
Durante 2025 se presentaron 9.089 recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional.
De las 9.656 decisiones dictadas sobre admisión, inadmisión o terminación, correspondientes también a expedientes de años anteriores, solamente 59 fueron favorables a la admisión: un 0,61 %.
Esta cifra no significa que todos los demás recursos estuvieran justificados.
Pero demuestra la extraordinaria dificultad de superar el trámite de admisión.
El recurso de amparo no debe convertirse en una apelación universal. Sin embargo, tampoco parece razonable que una vulneración grave de derechos pueda quedar sin examen constitucional por carecer de especial novedad doctrinal.
La propuesta pretende que la gravedad de una lesión individual pueda justificar la intervención de la Sala Constitucional, siempre que concurran los requisitos jurídicos necesarios.
La Constitución existe para proteger derechos, no solamente para proporcionar asuntos interesantes a los especialistas en Derecho constitucional.
¿QUÉ HABRÍA QUE CAMBIAR?
La reforma exigiría modificar la Constitución de 1978.
Entre otros preceptos, sería necesario reformar el artículo 123, que regula la posición del Tribunal Supremo, y sustituir la organización del Tribunal Constitucional contenida en los artículos 159 a 165.
También habría que adaptar la Ley Orgánica del Poder Judicial, la legislación sobre justicia constitucional y diversas normas procesales.
No bastaría con aprobar una simple ley.
La propuesta, si conserva el contenido esencial de los derechos fundamentales y se limita a reorganizar su protección jurisdiccional, podría tramitarse, en principio, por el procedimiento de reforma constitucional del artículo 167.
Además, habría que regular cuidadosamente qué ocurriría con los procedimientos pendientes, los magistrados actuales y las sentencias ya dictadas.
¿DESAPARECERÍA LA POLITIZACIÓN?
No necesariamente.
Estados Unidos demuestra que un Tribunal Supremo encargado del control constitucional también puede verse envuelto en intensas disputas políticas relacionadas con sus nombramientos y sentencias.
Por eso, integrar las funciones constitucionales en el Supremo es una alternativa, pero no una solución milagrosa.
El éxito depende de las garantías de independencia.
Habría que impedir que las otras salas del Supremo influyeran sobre la nueva Sala Constitucional, asegurar que esta pudiera revisar sus resoluciones y evitar que sus propios magistrados se convirtieran en una nueva élite incontrolable.
¿SERÍA MÁS BARATO?
Es posible que se eliminaran determinadas duplicaciones administrativas, pero no puede presumirse un ahorro considerable sin un estudio económico.
Los asuntos judiciales seguirían existiendo.
Y alguien tendría que resolverlos.
La finalidad primordial debe ser mejorar la independencia y eficacia de la justicia, no realizar una operación de ahorro presupuestario.
¿QUÉ GANARÍA ESPAÑA?
Una organización jurisdiccional con una sola institución superior, competencias constitucionales especializadas, procedimientos de selección más transparentes y una protección de derechos que aspire a ser más efectiva.
Pero, sobre todo, una oportunidad para revisar un modelo en el que la intervención de los partidos en los nombramientos ha contribuido a identificar públicamente a los magistrados con mayorías políticas.
No se propone sustituir a los jueces de una tendencia por los de otra.
Se propone un sistema en el que la designación de los magistrados deje de entenderse como un reparto de cuotas.
EN DEFINITIVA
La Constitución debe limitar el poder político, no convertirse en un instrumento de quienes lo ejercen.
El Gobierno debe estar sometido a la Constitución. También las Cortes Generales, las comunidades autónomas, los partidos y los propios tribunales.
Para garantizarlo no resulta indispensable mantener un Tribunal Constitucional separado.
La creación de una Sala Constitucional en el Supremo constituye una alternativa jurídicamente viable, siempre que se apruebe la correspondiente reforma constitucional y se establezcan garantías efectivas de independencia.
Lo verdaderamente importante no es el nombre del tribunal ni el edificio donde se reúnen sus magistrados.
Es que ningún partido pueda considerar que dispone de jueces propios para interpretar la Constitución a su conveniencia.
Porque el problema no consiste en decidir quién controla políticamente al Tribunal Constitucional.
El problema consiste en conseguir que nadie pueda controlarlo políticamente.
Y, sobre todo, que los ciudadanos no tengan que preguntarse, antes de acudir a la justicia, qué partido propuso al magistrado encargado de decidir sobre sus derechos.
Los jueces deben servir a la Constitución. No a quienes los nombran.
Resumen del informe-dossier sobre los modelos internacionales de justicia constitucional y la propuesta de integración del Tribunal Constitucional en el Tribunal Supremo de España.
SI QUIERES SABER MÁS Y PROFUNDIZAR, SIGUE LEYENDO.
La cuestión fundamental no consiste en decidir si España necesita un Tribunal Constitucional, sino en determinar quién debe ejercer el control de constitucionalidad, cómo debe ser designado, ante quién debe responder y qué garantías deben impedir que se convierta en una prolongación de los partidos políticos.
La experiencia internacional demuestra que existen alternativas viables: tribunales constitucionales independientes del poder judicial ordinario, tribunales supremos que interpretan directamente la Constitución y sistemas mixtos con distintas fórmulas de control.
Y hay un dato especialmente significativo para empezar el examen español.
Recursos de amparo presentados en 2025
9.089
Admitidos en las decisiones de 2025
59
Porcentaje de admisión
0,61 %
Según la Memoria oficial de 2025, hubo 59 admisiones entre 9.656 decisiones de admisión, inadmisión o terminación. Las cifras incluyen expedientes de distintos años; no constituyen una cohorte única de recursos presentados en 2025.
La cifra no demuestra por sí sola arbitrariedad política, pero plantea una pregunta ineludible: ¿está sirviendo el recurso de amparo como protección efectiva del ciudadano o se ha convertido, principalmente, en un procedimiento extraordinario reservado a una minoría de asuntos?
Ese interrogante, junto con la independencia de los magistrados y la relación entre el Tribunal Supremo y el Constitucional, constituye el punto de partida del informe.
ÍNDICE
- El origen de la justicia constitucional: dos modelos enfrentados.
- Cómo funcionan los tribunales constitucionales en once países.
- Comparación de los distintos sistemas.
- El Tribunal Constitucional español: arquitectura, nombramientos y competencias.
- La politización del control constitucional: causas y consecuencias.
- El ciudadano ante la justicia constitucional: el problema del amparo.
- ¿Necesita España dos tribunales superiores que pueden discrepar sobre una misma cuestión?
- Las alternativas posibles.
- La propuesta: una Sala Sexta de lo Constitucional en el Tribunal Supremo.
- Cómo elegir a los magistrados sin reproducir el reparto partidista.
- Competencias, funcionamiento y garantías de la nueva Sala.
- La reforma constitucional necesaria.
- Riesgos, inconvenientes y dificultades de la integración.
- Propuesta de reforma y calendario de ejecución.
- Conclusiones.
- Fuentes documentales y jurídicas.
I. EL ORIGEN DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL: DOS MODELOS ENFRENTADOS
Una Constitución que no puede hacerse cumplir es poco más que una declaración de buenas intenciones
La Constitución es la norma superior de un Estado. Establece las reglas esenciales de organización política, distribuye las competencias entre los poderes públicos, reconoce derechos y libertades y fija límites que ni el Gobierno ni el Parlamento pueden sobrepasar legítimamente.
Pero esa superioridad plantea una dificultad evidente: ¿quién decide que una ley vulnera la Constitución?
¿El mismo Parlamento que la ha aprobado? ¿El Gobierno que la impulsa? ¿Los jueces ordinarios? ¿Un tribunal especializado?
No se trata de una discusión meramente académica.
El poder de interpretar definitivamente una Constitución puede determinar qué leyes siguen vigentes, qué decisiones gubernamentales se anulan, qué derechos reciben protección y qué límites se imponen a las mayorías parlamentarias.
Desde el nacimiento del constitucionalismo moderno han aparecido dos grandes respuestas.
1. El modelo norteamericano: los jueces aplican directamente la Constitución
En 1803, mediante la célebre sentencia Marbury contra Madison, el Tribunal Supremo estadounidense afirmó la potestad judicial de dejar sin efecto las leyes incompatibles con la Constitución.
Se consolidó así un sistema de control difuso: cualquier juez competente puede examinar la constitucionalidad de una norma cuando esta resulte decisiva para resolver un litigio.
El Tribunal Supremo federal establece la interpretación definitiva dentro del sistema judicial federal.
Su peculiaridad consiste en que no existe un tribunal constitucional separado. La jurisdicción constitucional forma parte de la justicia ordinaria.
2. El modelo europeo: un tribunal especializado controla al legislador
La segunda respuesta se vincula especialmente con el jurista austriaco Hans Kelsen.
Su planteamiento parte de la conveniencia de atribuir a un órgano especializado la facultad de expulsar del ordenamiento jurídico las leyes contrarias a la Constitución.
Austria desarrolló esta fórmula en 1920. Después se extendió, con importantes diferencias, por buena parte de Europa.
De este modelo proceden los tribunales constitucionales alemán, italiano, portugués y español.
La ventaja teórica es la especialización y la uniformidad interpretativa.
Su principal riesgo institucional aparece cuando el órgano llamado a controlar al poder político depende, para su composición y renovación, de acuerdos entre quienes ejercen ese mismo poder.
Hay que introducir aquí una distinción fundamental: que los políticos intervengan en el nombramiento de los magistrados no significa automáticamente que estos carezcan de independencia. El problema aparece cuando la selección partidista, las afinidades conocidas, las presiones institucionales y la actuación jurisdiccional terminan entremezclándose.
La experiencia comparada permite estudiar precisamente cómo distintos países intentan evitarlo.
II. CÓMO FUNCIONAN LOS TRIBUNALES CONSTITUCIONALES EN EL MUNDO
ALEMANIA: UN TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SEPARADO, PERO CON GARANTÍAS REFORZADAS
El Tribunal Constitucional Federal alemán, con sede en Karlsruhe, es uno de los modelos europeos más influyentes.
Está integrado por dieciséis magistrados distribuidos en dos senados de ocho.
La mitad es elegida por el Bundestag y la otra mitad por el Bundesrat, mediante mayorías cualificadas de dos tercios.
Su mandato dura doce años, sin posibilidad de reelección, con un límite de edad de 68 años.
Al menos tres magistrados de cada senado deben proceder de los tribunales federales superiores.
Entre sus competencias figuran el control de constitucionalidad de las leyes, los conflictos entre órganos federales, los conflictos territoriales y la protección de los derechos fundamentales mediante la queja constitucional.
¿Qué diferencia al modelo alemán del español?
En primer lugar, la participación de magistrados procedentes necesariamente de las jurisdicciones superiores.
En segundo lugar, la prohibición de reelección.
En tercer lugar, la necesidad de una mayoría de dos tercios en ambas cámaras, que obliga a negociar nombramientos más allá de una mayoría parlamentaria ordinaria.
Finalmente, la protección constitucional de varias garantías organizativas del propio tribunal, reforzada mediante la reforma alemana de 2024.
Nada de esto elimina las negociaciones entre partidos. Pero proporciona contrapesos frente a la pretensión de que una sola mayoría política se apropie de la institución.
Lección para España: la independencia exige garantías estructurales. No basta con proclamarla en una ley.
ITALIA: PARTICIPACIÓN DE LAS MAGISTRATURAS SUPERIORES
La Corte Constitucional italiana está integrada por quince jueces.
Su designación se distribuye en tres partes:
- Cinco son nombrados por el presidente de la República.
- Cinco son elegidos por el Parlamento reunido en sesión conjunta.
- Cinco son elegidos por las magistraturas superiores: tres por el Tribunal de Casación, uno por el Consejo de Estado y uno por el Tribunal de Cuentas.
El mandato dura nueve años y no puede renovarse.
Italia introduce un elemento especialmente interesante para la reforma española: un tercio de los integrantes procede de la elección realizada por los propios órganos judiciales superiores.
No depende exclusivamente de las propuestas del Gobierno y del Parlamento.
La Corte conoce de cuestiones sobre constitucionalidad de las leyes, controversias de competencias y otras materias constitucionales.
Su estructura tampoco está libre de tensiones políticas. Sin embargo, la diversidad institucional de procedencias impide identificar todo el tribunal con una única fuente de designación.
Lección para España: la experiencia judicial y la participación de las jurisdicciones superiores pueden actuar como contrapesos al predominio partidista.
AUSTRIA: LA CUNA DEL MODELO EUROPEO
El Tribunal Constitucional austriaco está integrado por catorce miembros titulares: presidente, vicepresidente y doce magistrados adicionales. Cuenta también con seis suplentes.
Todos son nombrados formalmente por el presidente federal.
El Gobierno propone al presidente, al vicepresidente y a seis miembros; el Consejo Nacional propone tres y el Consejo Federal otros tres.
Se exige formación jurídica y una experiencia profesional de al menos diez años.
Austria constituye un ejemplo histórico de justicia constitucional concentrada.
Pero también enseña algo importante: la designación política de los jueces constitucionales es una característica frecuente de estos sistemas, no una anomalía exclusivamente española.
Lo decisivo consiste en comprobar si las garantías posteriores al nombramiento son suficientes para asegurar una actuación independiente.
Lección para España: un tribunal constitucional separado puede funcionar con independencia, pero el procedimiento de designación nunca debe convertirse en licencia para exigir fidelidades políticas.
FRANCIA: UN CONSEJO CONSTITUCIONAL CON DESIGNACIÓN POLÍTICA DIRECTA
El Consejo Constitucional francés ofrece un modelo singular.
Sus nueve miembros ordinarios son designados por tres autoridades:
- Tres por el presidente de la República.
- Tres por el presidente de la Asamblea Nacional.
- Tres por el presidente del Senado.
Ejercen un mandato de nueve años, no renovable, y se renuevan por tercios.
La Constitución mantiene, además, la condición de miembros de derecho vitalicios para los expresidentes de la República, aunque su participación efectiva es otra cuestión.
El presidente del Consejo es designado por el presidente de la República.
El sistema francés destaca por el considerable protagonismo de autoridades políticas en la composición del órgano.
Históricamente se concentraba en el control de las leyes antes de su promulgación.
La reforma constitucional de 2008 incorporó la cuestión prioritaria de constitucionalidad, que comenzó a aplicarse en 2010.
Desde entonces, los ciudadanos pueden cuestionar la constitucionalidad de leyes vigentes dentro de un proceso judicial, mediante un sistema de remisión en el que intervienen el Consejo de Estado y el Tribunal de Casación.
Lección para España: el control constitucional puede modificarse profundamente sin eliminar el órgano existente. Francia también demuestra que un sistema de designación política resulta compatible con distintas formas de control, aunque no despeja por sí mismo las dudas sobre independencia.
PORTUGAL: UN SISTEMA DE ELECCIÓN PARLAMENTARIA Y COOPTACIÓN
El Tribunal Constitucional portugués tiene trece magistrados.
Diez son elegidos por la Asamblea de la República mediante una mayoría cualificada de dos tercios de los diputados presentes, superior a la mayoría absoluta del número legal de diputados.
Los otros tres son elegidos por los diez primeros.
De los trece, al menos seis deben proceder de la judicatura.
El mandato dura nueve años y no es renovable.
Portugal combina así la elección parlamentaria con una participación interna de los propios jueces constitucionales.
El sistema pretende equilibrar legitimidad democrática y autonomía profesional.
Pero también presenta un inconveniente: la cooptación puede reproducir los acuerdos y las preferencias de quienes realizaron los primeros nombramientos.
Lección para España: incorporar jueces profesionales y limitar los mandatos resulta conveniente; permitir que los propios designados completen la composición del órgano no garantiza, por sí solo, independencia.
ESTADOS UNIDOS: LA CONSTITUCIÓN EN MANOS DEL TRIBUNAL SUPREMO
Estados Unidos es uno de los ejemplos principales de justicia constitucional integrada en el poder judicial.
No existe un Tribunal Constitucional federal separado.
El Tribunal Supremo está integrado por nueve magistrados.
Son propuestos por el presidente de Estados Unidos y confirmados por el Senado.
La Constitución establece que permanecen en el cargo mientras mantengan buena conducta, lo que ordinariamente se traduce en mandatos vitalicios.
Cualquier tribunal competente puede aplicar la Constitución al resolver un caso, y el Supremo establece precedentes vinculantes para los tribunales inferiores sobre cuestiones constitucionales federales.
Este sistema ofrece una ventaja institucional evidente: no existe una jurisdicción constitucional superior y externa al Tribunal Supremo que pueda revisar posteriormente sus resoluciones.
No obstante, los nombramientos de los jueces del Supremo constituyen frecuentemente intensas batallas políticas.
Los presidentes buscan candidatos cuyas concepciones jurídicas sean próximas a las suyas, y las decisiones sobre aborto, libertad religiosa, competencias federales o elecciones suscitan profundos desacuerdos.
El modelo estadounidense demuestra dos cosas al mismo tiempo.
Primera: es perfectamente posible encomendar la interpretación constitucional a un tribunal supremo ordinario.
Segunda: integrar el control constitucional en el Tribunal Supremo no garantiza automáticamente la desaparición de su politización.
Lección para España: el modelo institucional es viable; para evitar reproducir las controversias estadounidenses sería indispensable diseñar un procedimiento diferente de selección de magistrados.
CANADÁ: UN SUPREMO CON JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL
Canadá tampoco dispone de un tribunal constitucional federal separado del Tribunal Supremo.
Su Tribunal Supremo cuenta con nueve jueces nombrados por el gobernador general en consejo, conforme al sistema de nombramiento federal.
Tres deben proceder de Quebec.
Interpreta la Constitución canadiense y la Carta Canadiense de Derechos y Libertades, resuelve litigios constitucionales y conoce de recursos procedentes de otros tribunales.
Puede declarar contrarias a la Constitución leyes federales o provinciales.
El sistema canadiense ofrece, además, la singularidad de la denominada cláusula de excepción, prevista en el artículo 33 de la Carta.
Esta permite a los legisladores federal o provinciales establecer expresamente, y por períodos sujetos a renovación, excepciones respecto de determinados derechos de la Carta.
No se aplica indistintamente a todos los derechos constitucionales.
Esa cláusula forma parte de un equilibrio propio de Canadá y no constituye una solución que España deba importar necesariamente.
Lección para España: un tribunal supremo puede desempeñar simultáneamente funciones de casación, uniformidad jurisprudencial y protección constitucional.
REINO UNIDO: SOBERANÍA PARLAMENTARIA Y CONTROL JUDICIAL LIMITADO
El Reino Unido presenta una situación distinta.
Carece de una Constitución codificada y rígida comparable a la española.
Su Tribunal Supremo, creado en 2009, es la máxima instancia judicial para numerosas materias, aunque el sistema presenta peculiaridades entre Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte.
El principio clásico de soberanía parlamentaria establece que los tribunales no pueden anular una ley primaria del Parlamento británico únicamente porque contradiga los derechos protegidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Conforme a la Ley de Derechos Humanos de 1998, los tribunales competentes pueden declarar la incompatibilidad de una ley con determinados derechos.
Pero semejante declaración no elimina automáticamente la validez ni la aplicación de la norma.
Corresponde a las instituciones políticas decidir las modificaciones legislativas necesarias.
Lección para España: este modelo evita atribuir a los jueces una potestad general de anulación de leyes parlamentarias por razones de derechos convencionales, pero también proporciona una protección constitucional distinta y, en ciertos aspectos, menos intensa que la española.
Su trasplante literal resultaría difícilmente compatible con la supremacía normativa de nuestra Constitución.
SUIZA: EL TRIBUNAL SUPREMO Y LOS LÍMITES DEL CONTROL CONSTITUCIONAL
Suiza tiene un Tribunal Federal que actúa como autoridad judicial suprema.
Puede resolver controversias constitucionales relevantes, incluidas cuestiones relativas a derechos fundamentales, distribución territorial de competencias y actos cantonales.
Sin embargo, el artículo 190 de la Constitución federal obliga a los tribunales a aplicar las leyes federales y el Derecho internacional.
Esto limita la posibilidad de dejar de aplicar leyes federales por su contradicción con la Constitución.
No significa que Suiza carezca de control constitucional, sino que su alcance difiere del modelo estadounidense.
El papel de la democracia directa y de los mecanismos de participación popular resulta esencial para entender el sistema suizo.
Lección para España: no basta con tener un tribunal supremo que conozca cuestiones constitucionales. Hay que precisar si puede anular leyes y con qué efectos.
BRASIL: UN TRIBUNAL SUPREMO QUE CUSTODIA LA CONSTITUCIÓN
Brasil constituye un ejemplo particularmente interesante porque su Supremo Tribunal Federal reúne importantes funciones de jurisdicción constitucional y de máximo órgano judicial.
Está integrado por once ministros.
Son nombrados por el presidente de la República después de obtener la aprobación de la mayoría absoluta del Senado Federal.
El Supremo Tribunal Federal ejerce el control de constitucionalidad de las leyes, tanto mediante procedimientos directos como a través de controversias judiciales.
Conoce también de determinadas causas de competencia originaria.
Su experiencia confirma la posibilidad de atribuir al máximo tribunal judicial el control constitucional.
Pero su sistema de nombramientos también demuestra que un tribunal supremo puede adquirir un enorme protagonismo político cuando decide controversias institucionales decisivas y sus integrantes proceden de nombramientos esencialmente políticos.
Lección para España: fusionar las funciones constitucionales y judiciales no equivale necesariamente a despolitizar la justicia.
COLOMBIA Y COREA DEL SUR: DOS VARIANTES ADICIONALES
Colombia dispone de una Corte Constitucional integrada por nueve magistrados elegidos por el Senado para períodos de ocho años, a partir de ternas presentadas por el presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
Su competencia comprende el control de las leyes y la revisión de las sentencias de tutela dictadas para proteger derechos fundamentales.
Corea del Sur cuenta con un Tribunal Constitucional separado del Supremo, compuesto por nueve jueces: tres seleccionados directamente por el presidente de la República, tres elegidos por la Asamblea Nacional y tres propuestos por el presidente del Tribunal Supremo. Su mandato ordinario es de seis años y admite renovación conforme a su legislación.
Ambos sistemas refuerzan una conclusión: no existe una sola arquitectura institucional capaz de garantizar por sí misma una justicia constitucional independiente.
III. COMPARACIÓN DE LOS DISTINTOS MODELOS
| País | Órgano principal de control | Selección de sus integrantes | Característica decisiva |
|---|---|---|---|
| Alemania | Tribunal Constitucional Federal | Bundestag y Bundesrat, por dos tercios | Garantías reforzadas y representación judicial |
| Italia | Corte Constitucional | Presidencia, Parlamento y magistraturas superiores | Reparto institucional en tres partes |
| Austria | Tribunal Constitucional | Propuestas del Gobierno y cámaras parlamentarias | Modelo europeo histórico |
| Francia | Consejo Constitucional | Presidente de la República y presidentes de las cámaras | Nombramiento político directo |
| Portugal | Tribunal Constitucional | Parlamento y cooptación | Presencia obligatoria de jueces |
| Estados Unidos | Tribunal Supremo | Presidente y Senado | Control constitucional integrado y difuso |
| Canadá | Tribunal Supremo | Nombramiento federal | Justicia constitucional integrada |
| Reino Unido | Tribunales superiores | Selección judicial conforme a su sistema | No anulación general de leyes primarias por incompatibilidad convencional |
| Suiza | Tribunal Federal | Asamblea Federal | Control limitado sobre leyes federales |
| Brasil | Supremo Tribunal Federal | Presidente y Senado | Tribunal supremo con amplias competencias constitucionales |
| Colombia | Corte Constitucional | Senado sobre ternas institucionales | Revisión de tutelas |
| Corea del Sur | Tribunal Constitucional | Presidencia, Asamblea Nacional y Tribunal Supremo | Distribución de las propuestas |
¿Qué conclusiones permite extraer esta comparación?
Primera. No es obligatorio disponer de un tribunal constitucional separado para que exista control de constitucionalidad.
Segunda. Un sistema concentrado tampoco tiene por qué estar sometido políticamente a quienes designan a sus integrantes.
Tercera. La participación del Parlamento en los nombramientos no garantiza la independencia, aunque puede aportar legitimidad democrática.
Cuarta. Los nombramientos realizados por jueces tampoco garantizan automáticamente independencia: pueden aparecer corporativismo, favoritismo o grupos de influencia.
Quinta. La capacidad de controlar leyes, resolver conflictos constitucionales y proteger derechos fundamentales debe conservarse aunque cambie el órgano encargado de ejercerla.
Sexta. Para España, los antecedentes más relevantes de una posible integración en el Tribunal Supremo son Estados Unidos, Canadá y Brasil, mientras que Alemania e Italia ofrecen enseñanzas valiosas para el procedimiento de selección y las garantías de independencia.
IV. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL: UNA INSTITUCIÓN SITUADA FUERA DEL PODER JUDICIAL
La Constitución de 1978 dedica su título IX al Tribunal Constitucional.
La Ley Orgánica 2/1979 regula su organización y funcionamiento.
Su naturaleza institucional resulta peculiar: es un órgano constitucional independiente y el intérprete supremo de la Constitución, pero no forma parte del Poder Judicial ordinario.
El artículo 123.1 de la Constitución define al Tribunal Supremo como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, con una salvedad expresa relativa a las garantías constitucionales.
Esta separación tiene consecuencias decisivas.
1. Cómo se eligen los magistrados
El artículo 159 establece doce magistrados:
- Cuatro propuestos por el Congreso mediante mayoría de tres quintos.
- Cuatro propuestos por el Senado con idéntica mayoría.
- Dos propuestos por el Gobierno.
- Dos propuestos por el Consejo General del Poder Judicial.
Su mandato dura nueve años y la renovación se produce por terceras partes cada tres años.
Deben ser juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional.
La Constitución proclama su independencia e inamovilidad.
Sin embargo, la participación directa de los poderes políticos resulta evidente.
El Gobierno dispone de dos propuestas. Las Cortes Generales determinan otras ocho. El Consejo General del Poder Judicial propone las dos restantes.
Además, la composición del propio Consejo General del Poder Judicial introduce una cuestión adicional: su sistema de designación también se encuentra estrechamente vinculado a las decisiones parlamentarias.
Por tanto, existe una considerable intervención política en el origen de los nombramientos.
Esa constatación no exige presumir que todos los magistrados actúan por obediencia a sus promotores. Pero sí obliga a examinar si el diseño institucional favorece la identificación de cada magistrado con quienes lo propusieron.
2. Qué materias decide
El Tribunal Constitucional no se limita a proteger derechos fundamentales.
También controla la constitucionalidad de las leyes estatales y autonómicas, resuelve conflictos de competencias, interviene en controversias entre órganos constitucionales y desempeña otras funciones previstas por la Constitución y las leyes orgánicas.
Así pues, reducirlo a un órgano encargado de resolver recursos de amparo sería describir solo una parte de sus funciones.
Esta circunstancia resulta fundamental para nuestra propuesta: una futura Sala Constitucional del Supremo no podría limitarse a los derechos individuales si se pretende suprimir el tribunal actualmente existente.
Alguien tendría que seguir resolviendo las cuestiones de constitucionalidad de las leyes y los conflictos institucionales.
V. LA POLITIZACIÓN: CUANDO EL ÁRBITRO ES DESIGNADO POR LOS JUGADORES
El problema no es que los magistrados tengan ideas; es que la justicia constitucional se convierta en continuación de la lucha partidista
Todos los juristas tienen convicciones, interpretaciones del Derecho y concepciones acerca de la Constitución.
La neutralidad judicial no exige carecer de ideas políticas. Exige no convertirlas en instrucciones de voto, criterios de obediencia o compromisos con quienes facilitaron el nombramiento.
En España, sin embargo, las renovaciones del Tribunal Constitucional se encuentran sometidas a negociaciones partidistas perfectamente reconocibles.
La prensa y los propios protagonistas suelen hablar de magistrados conservadores y progresistas, de mayorías de una u otra tendencia y de equilibrios entre bloques.
La terminología revela hasta qué punto se ha normalizado observar la institución mediante categorías políticas.
Que una resolución produzca consecuencias políticas no la convierte necesariamente en partidista.
Pero cuando los ciudadanos pueden anticipar las posiciones de determinados magistrados atendiendo principalmente a su procedencia política, y no a su razonamiento jurídico, la credibilidad institucional sufre un daño evidente.
Ese es el verdadero problema.
Tres fenómenos que deben distinguirse
La politización del nombramiento. Se produce cuando la elección depende principalmente de pactos entre partidos.
La politización de la imagen pública. Aparece cuando los magistrados son tratados como representantes de bloques ideológicos.
La parcialidad jurisdiccional. Se produce cuando las decisiones responden efectivamente a lealtades ajenas al Derecho.
Los dos primeros fenómenos pueden identificarse examinando procedimientos de nombramiento, declaraciones públicas y actuaciones institucionales.
El tercero exige analizar resoluciones concretas, sus fundamentos y las circunstancias que permitan sostener la acusación.
Confundirlos impediría elaborar un diagnóstico preciso.
El ejemplo de la Ley de Amnistía
En 2025, el Tribunal Constitucional resolvió importantes impugnaciones relacionadas con la Ley Orgánica 1/2024 de amnistía.
La sentencia 137/2025, de 26 de junio, estableció una parte esencial de la doctrina constitucional sobre esa ley.
La resolución suscitó votos particulares discrepantes y un intenso debate jurídico.
Las discrepancias afectaron a cuestiones de gran importancia: límites del legislador, igualdad, seguridad jurídica, separación de poderes y relación con el Derecho de la Unión Europea.
La trascendencia política de estas controversias resulta indiscutible.
Pero la pregunta institucional más importante es otra: ¿se encuentra el tribunal configurado de manera que sus decisiones puedan ser reconocidas como actos de justicia incluso por quienes discrepan radicalmente de su contenido?
Esta confianza no se obtiene por decreto.
Se construye mediante independencia personal, selección exigente, transparencia, argumentación jurídica y ausencia de compromisos partidistas.
VI. EL CIUDADANO ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: ¿DERECHOS EFECTIVOS O PUERTAS CERRADAS?
El artículo 53.2 de la Constitución reconoce una tutela judicial preferente y sumaria de determinados derechos fundamentales ante los tribunales ordinarios y, cuando corresponda, el recurso de amparo constitucional.
Ahora bien, el amparo no constituye una apelación ordinaria adicional.
Desde la reforma de 2007, su admisión depende, entre otros requisitos, de que el asunto presente especial trascendencia constitucional.
La consecuencia práctica es que muchas solicitudes no llegan a obtener una sentencia sobre el fondo.
Las cifras oficiales de 2025
La Memoria del Tribunal Constitucional ofrece datos especialmente esclarecedores.
Durante 2025 se presentaron 9.089 recursos de amparo.
En ese año se adoptaron 9.656 decisiones relativas a la admisión, inadmisión o terminación de procedimientos de amparo, incluidos expedientes procedentes de ejercicios anteriores.
De ellas, 59 fueron favorables a la admisión: el 0,61 %.
Los motivos de inadmisión incluyeron la ausencia de especial trascendencia constitucional, su insuficiente justificación, el agotamiento defectuoso de las vías judiciales y otras exigencias procesales.
Estos datos no permiten concluir que los recursos archivados estuvieran bien fundados ni que debieran haberse estimado.
Pero sí plantean una cuestión de política judicial de enorme importancia.
¿Debe la última garantía de los derechos fundamentales seleccionar principalmente los asuntos por su relevancia para la doctrina constitucional, o debe garantizar también una respuesta efectiva cuando se haya producido una vulneración individual grave?
La mejor solución ha de intentar ambas cosas.
Una Sala Constitucional del Tribunal Supremo tendría que distinguir entre recursos carentes de fundamento y demandas que plantean lesiones constitucionales individualmente graves, aunque no aporten una cuestión doctrinal novedosa.
De lo contrario, cambiaríamos el nombre del órgano, manteniendo intactas las dificultades de acceso.
Una precaución imprescindible
El 0,61 % no mide la proporción de ciudadanos cuyos derechos están desprotegidos.
Tampoco mide cuántos recursos habrían prosperado si hubieran sido examinados sobre el fondo.
Sí mide la extraordinaria selectividad del trámite de admisión y justifica estudiar si sus criterios y resultados responden adecuadamente a la función protectora que debe cumplir la justicia constitucional.
VII. ¿TIENE SENTIDO MANTENER DOS CÚSPIDES JURISDICCIONALES?
El Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior de España en todos los órdenes ordinarios.
El Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución.
Formalmente, sus competencias son distintas.
Pero en la práctica existen relaciones de considerable complejidad entre ambos.
Una resolución del Tribunal Supremo puede ser objeto de recurso de amparo ante el Constitucional.
El Constitucional puede apreciar una vulneración de derechos fundamentales, anular resoluciones judiciales y ordenar las actuaciones necesarias para restablecer el derecho lesionado.
Esa competencia no lo convierte en una instancia ordinaria de casación. Pero sí permite que el último pronunciamiento sobre determinadas garantías corresponda a un órgano exterior al Poder Judicial.
Los problemas potenciales del sistema
Primero, la existencia de dos tribunales superiores en ámbitos diferentes puede generar tensiones acerca del alcance de sus respectivas funciones.
Segundo, las decisiones constitucionales pueden afectar a resoluciones firmes del Supremo.
Tercero, la sucesión de recursos y procedimientos puede aumentar la duración de determinadas controversias.
Cuarto, cuando la interpretación constitucional coincide con asuntos de enorme trascendencia política, la relación entre ambos tribunales puede convertirse en objeto de enfrentamientos públicos.
Quinto, la elección política de los magistrados constitucionales añade una dificultad de legitimidad institucional cuando sus decisiones corrigen resoluciones procedentes de órganos judiciales integrados por jueces de carrera.
Sin embargo, conviene reconocer la ventaja que persigue el sistema actual.
Un órgano constitucional separado puede controlar desde fuera las actuaciones del Poder Judicial, incluido el Tribunal Supremo.
Eliminar ese control externo exige establecer garantías equivalentes dentro del sistema judicial integrado.
No basta con afirmar que el Supremo debe tener la última palabra.
Hay que demostrar cómo se impediría que una Sala Constitucional terminara protegiendo automáticamente las decisiones de sus propias salas hermanas.
VIII. LAS CUATRO ALTERNATIVAS PARA ESPAÑA
Alternativa A. Mantener el Tribunal Constitucional y corregir sus defectos
Consistiría en conservar la separación institucional, pero modificar las designaciones, reforzar las incompatibilidades y revisar el acceso al amparo.
Ventaja: mantiene un contrapeso externo al Poder Judicial sin necesidad de suprimir el órgano.
Inconveniente: conserva una estructura cuya dependencia de negociaciones políticas ha perjudicado notablemente su imagen pública.
Alternativa B. Mantenerlo, pero introducir un modelo semejante al italiano
Una parte de los magistrados procedería de propuestas parlamentarias y otra de las magistraturas superiores.
Podrían ampliarse las exigencias profesionales, reforzarse las incompatibilidades y establecerse mecanismos frente a los bloqueos de renovación.
Ventaja: diversifica las fuentes de selección.
Inconveniente: las negociaciones partidistas seguirían formando parte de la composición.
Alternativa C. Adoptar un control constitucional difuso semejante al estadounidense
Todos los jueces podrían dejar de aplicar leyes incompatibles con la Constitución en casos concretos.
El Tribunal Supremo establecería la doctrina definitiva.
Ventaja: permitiría una aplicación directa de la Constitución sin órganos separados.
Inconveniente: exigiría modificar profundamente nuestro sistema de control normativo y preparar mecanismos que evitaran decisiones contradictorias entre jurisdicciones.
Alternativa D. Integrar el control constitucional en una Sala del Tribunal Supremo
Una Sala especializada asumiría las competencias del actual Tribunal Constitucional.
Los demás tribunales continuarían aplicando directamente los derechos fundamentales y podrían elevar cuestiones de constitucionalidad a la nueva Sala.
Ventaja: unificaría la cúspide institucional de la justicia ordinaria y constitucional.
Inconveniente: concentraría importantes facultades en el Tribunal Supremo y exigiría impedir que los defectos del sistema de nombramientos se trasladaran al nuevo órgano.
Valoración comparada
La alternativa D es jurídicamente viable como proyecto de reforma constitucional y merece un estudio legislativo serio.
Su principal atractivo no es la supuesta desaparición inmediata de la politización, sino la posibilidad de reorganizar la protección constitucional dentro de una jurisdicción única, con reglas especializadas y selección profesional.
Ahora bien, su éxito depende mucho más del modo de designar y proteger a los magistrados que del cambio de rótulo en la puerta del tribunal.
IX. LA PROPUESTA: UNA SALA SEXTA DE LO CONSTITUCIONAL EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE ESPAÑA
Actualmente, el Tribunal Supremo cuenta con cinco salas ordinarias:
Primera, de lo Civil; Segunda, de lo Penal; Tercera, de lo Contencioso-Administrativo; Cuarta, de lo Social; y Quinta, de lo Militar.
La propuesta consiste en crear una nueva:
SALA SEXTA DEL TRIBUNAL SUPREMO: DE LO CONSTITUCIONAL Y DE LAS GARANTÍAS FUNDAMENTALES.
Esta Sala asumiría el control final de constitucionalidad y las actuales competencias del Tribunal Constitucional.
Su creación implicaría la desaparición del Tribunal Constitucional como órgano independiente y la transferencia ordenada de sus funciones.
No se trataría de convertir la Constitución en una especialidad marginal.
La nueva Sala tendría que poseer una posición institucional y unas garantías acordes con las facultades que ejercería.
Tres objetivos esenciales
1. Unidad jurisdiccional. La jurisdicción constitucional pasaría a integrarse en la estructura del Tribunal Supremo.
2. Independencia profesional. Los magistrados de la Sala tendrían que ser seleccionados por procedimientos capaces de minimizar la influencia partidista.
3. Protección efectiva de derechos. La nueva regulación del amparo debería impedir que los requisitos procesales desvirtuaran su función de garantía frente a vulneraciones graves.
Una distinción imprescindible
No propongo que todos los asuntos constitucionales sean tramitados directamente por el Tribunal Supremo.
Los juzgados y tribunales ordinarios deben seguir siendo los primeros responsables de proteger los derechos fundamentales.
La nueva Sala actuaría en los procedimientos constitucionales que la Constitución y la ley le atribuyeran, como garantía superior y especializada.
La distribución de competencias tendría que evitar tanto la duplicación innecesaria de recursos como una carga de trabajo imposible de administrar.
X. CÓMO ELEGIR A LOS MAGISTRADOS DE LA NUEVA SALA
Aquí se encuentra la cuestión decisiva.
Si los nuevos magistrados fueran designados mediante acuerdos partidistas semejantes a los actuales, la reforma fracasaría en su objetivo principal.
Habríamos trasladado el mismo problema desde un edificio institucional a otro.
1. Predominio de la carrera judicial
La composición debería estar formada principalmente por magistrados con una trayectoria acreditada en la judicatura.
Para acceder podrían exigirse una antigüedad profesional elevada, experiencia jurisdiccional relevante, conocimientos especializados y ausencia de sanciones disciplinarias graves firmes.
La formación constitucional tendría que acreditarse mediante méritos verificables, no mediante simples declaraciones de reconocida competencia.
2. Selección pública y motivada
La provisión de las plazas debería realizarse mediante una convocatoria pública, con criterios publicados previamente, valoración motivada y posibilidad de impugnar el procedimiento.
La comisión evaluadora tendría que contar con garantías de autonomía respecto de los partidos y del propio Gobierno judicial.
No bastaría con encomendar la selección al Consejo General del Poder Judicial conservando intactos todos sus mecanismos de funcionamiento actuales.
3. Mandato especial y no renovable
Una opción razonable sería una adscripción de doce años a la Sala Constitucional, sin posibilidad de renovación inmediata ni posterior.
Los magistrados judiciales conservarían su condición profesional y retornarían a los destinos que legalmente correspondieran al terminar la adscripción.
La duración impediría que cada legislatura determinara la composición del órgano.
4. Incompatibilidades exigentes
Sería conveniente regular períodos de incompatibilidad para quienes hubieran desempeñado recientemente puestos ejecutivos en partidos, altos cargos políticos o responsabilidades de dirección gubernamental.
También habría que prohibir cualquier compromiso de actuación judicial asumido ante los responsables de la designación.
La antigua militancia partidista, por sí sola, no debería producir una exclusión perpetua.
La garantía adecuada consiste en impedir dependencias actuales y conflictos de intereses verificables.
5. Responsabilidad y transparencia
Las resoluciones relevantes deberían publicarse íntegramente y permitir la identificación de votos particulares.
Las recusaciones y abstenciones habrían de someterse a reglas claras.
También deberían establecerse publicidad de intereses, deberes de motivación de las resoluciones y procedimientos disciplinarios compatibles con la independencia judicial.
La responsabilidad no significa que el Parlamento pueda destituir a un magistrado por dictar una sentencia incómoda.
Eso convertiría la reforma en una nueva forma de subordinación política.
Un juez debe responder por sus infracciones, no por negarse a satisfacer al Gobierno o a la oposición.
XI. COMPETENCIAS Y FUNCIONAMIENTO DE LA SALA SEXTA
Primera competencia: control de constitucionalidad de leyes
La Sala conocería de recursos directos contra leyes y disposiciones con fuerza de ley.
Podría declarar su inconstitucionalidad y expulsarlas del ordenamiento con efectos generales.
El procedimiento tendría que incluir plazos, legitimación y garantías contradictorias.
Segunda competencia: cuestiones de inconstitucionalidad
Los jueces ordinarios conservarían la posibilidad de plantear una cuestión constitucional cuando una norma con rango de ley aplicable al proceso pudiera ser contraria a la Constitución y su validez resultara determinante para resolverlo.
La Sala Sexta establecería la interpretación definitiva.
Tercera competencia: amparo de derechos fundamentales
Conocería de los recursos de amparo en los supuestos constitucionalmente previstos.
El sistema debería distinguir entre asuntos sin fundamento y situaciones en las que se denuncia una lesión grave de derechos.
La tutela no debería depender exclusivamente de la novedad doctrinal del problema.
Cuarta competencia: conflictos territoriales
Resolvería conflictos de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y entre estas.
La atribución es imprescindible para no dejar sin juez constitucional una materia actualmente central.
Quinta competencia: conflictos entre órganos constitucionales
También tendría que resolver controversias constitucionales entre instituciones estatales y las demás materias hoy atribuidas al Constitucional.
Sexta competencia: garantías de los procesos electorales y parlamentarios
Las vulneraciones constitucionales de derechos de participación política y representación deberían disponer de una vía de tutela particularmente rápida.
Los plazos procesales tienen especial importancia cuando una resolución tardía convierte el derecho en imposible de ejercer.
Séptima competencia: control constitucional de tratados
La Sala asumiría las funciones constitucionales de control previo de tratados cuando procedieran.
¿Cómo debería organizarse internamente?
Una propuesta inicial podría contemplar quince magistrados, distribuidos en secciones para asuntos de amparo y reunidos en pleno para los procedimientos normativos e institucionales de mayor trascendencia.
El número es una propuesta de diseño, no una necesidad constitucional demostrada.
Debería establecerse a partir de un estudio de cargas de trabajo.
Las secciones tramitarían las cuestiones ordinarias y los recursos para los que fueran competentes.
El pleno de la Sala conocería de la declaración de inconstitucionalidad de leyes y de los asuntos que exigieran unificación de doctrina constitucional.
¿Y si la vulneración de derechos procede de otra Sala del Supremo?
La nueva Sala Constitucional tendría que poder examinar, en los supuestos legalmente previstos, resoluciones dictadas por las otras salas del Supremo.
Ese control debería ejercerse por magistrados que no hubieran intervenido en el proceso anterior.
Habría que establecer un procedimiento específico para los asuntos en que la propia Sala Constitucional hubiera intervenido previamente, además de reglas de abstención, recusación y composición alternativa.
El objetivo sería impedir que el órgano terminara juzgándose a sí mismo.
La pertenencia a un mismo Tribunal Supremo no garantiza por sí sola la independencia interna.
Debe garantizarla la ley.
XII. LA REFORMA CONSTITUCIONAL NECESARIA
No basta con modificar una ley orgánica
Este es un extremo que no admite soluciones improvisadas.
La Constitución española reconoce expresamente al Tribunal Constitucional, regula su composición y le atribuye competencias determinadas.
Por ello, su desaparición como órgano separado y la transferencia de sus competencias al Tribunal Supremo exigen una reforma constitucional.
La simple modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial sería insuficiente.
Los preceptos principales que deberían revisarse
| Artículo | Reforma necesaria |
|---|---|
| 53.1 y 53.2 | Adaptar las referencias al control constitucional y al recurso de amparo |
| 123.1 | Eliminar la excepción que separa las garantías constitucionales del Supremo |
| 153.a | Atribuir a la nueva Sala el control constitucional de las leyes autonómicas |
| 159-165 | Sustituir la regulación del Tribunal Constitucional por la de la nueva jurisdicción constitucional integrada |
| 95.2 | Adaptar la competencia para controlar previamente la constitucionalidad de los tratados |
| 161-164 | Redistribuir y regular las competencias y los efectos de las resoluciones dentro de la nueva estructura |
Los artículos 161 a 164 forman parte del actual título IX, por lo que su modificación debería integrarse en una redacción sistemática del conjunto.
También tendrían que revisarse las referencias dispersas al Tribunal Constitucional en otras disposiciones y leyes.
¿Qué procedimiento constitucional corresponde?
En principio, una reforma circunscrita a la organización del órgano constitucional, a la atribución de sus competencias y a las correspondientes adaptaciones de las garantías jurisdiccionales puede tramitarse por el procedimiento del artículo 167.
Este exige normalmente una mayoría de tres quintos en ambas cámaras.
Existen mecanismos adicionales para resolver discrepancias entre Congreso y Senado.
El referéndum no es obligatorio en todos los casos: se celebra cuando lo solicita una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras dentro de los quince días siguientes a la aprobación.
El procedimiento agravado del artículo 168 se reserva para la revisión total de la Constitución y determinadas reformas que afecten a las materias especialmente protegidas que enumera.
Por ello, el alcance concreto de la propuesta resulta decisivo.
Si la reforma alterase materialmente derechos fundamentales protegidos por el artículo 168, y no solo el órgano encargado de garantizarlos, sería necesario examinar la aplicación del procedimiento agravado.
La propuesta aquí defendida consiste en reorganizar la tutela constitucional sin reducir los derechos reconocidos ni alterar su contenido esencial.
Una posible redacción del artículo 123
Artículo 123.1, propuesta de reforma
El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes y ejerce, a través de su Sala de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales, las competencias de control y garantía de la supremacía de la Constitución que esta le atribuye.
La redacción definitiva tendría que armonizarse con los artículos dedicados a la jurisdicción constitucional.
Un nuevo título IX
El actual título IX podría transformarse en:
TÍTULO IX. DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL Y DE SU EJERCICIO POR EL TRIBUNAL SUPREMO.
En él se regularían los siguientes principios:
- El Tribunal Supremo ejerce la jurisdicción constitucional por medio de una Sala especializada.
- Sus integrantes gozan de independencia, inamovilidad y las garantías propias del ejercicio jurisdiccional.
- La Sala conoce de recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, recursos de amparo y conflictos constitucionales.
- Las resoluciones que declaren la inconstitucionalidad de disposiciones con rango de ley poseen efectos generales, en los términos constitucionalmente establecidos.
- Las leyes orgánicas regulan su composición, procedimiento, régimen de incompatibilidades y garantías de independencia.
- La jurisdicción constitucional debe ejercerse con pleno respeto al Derecho de la Unión Europea y a las obligaciones internacionales aplicables a España.
Esta arquitectura permitiría trasladar las competencias esenciales sin dejar vacíos en el sistema constitucional.
XIII. LAS DIFICULTADES QUE NO SE DEBEN OCULTAR
1. La politización puede trasladarse, no desaparecer
La primera objeción es evidente.
Si el sistema de promoción judicial sigue dominado por negociaciones de poder, una Sala Constitucional no quedaría protegida únicamente por integrarse en el Supremo.
Sin una reforma creíble de los nombramientos, la fusión corre el riesgo de reproducir los mismos problemas.
2. El Tribunal Supremo concentraría más poder
La reforma atribuiría a una única institución la cúspide de la jurisdicción ordinaria y la constitucional.
Podría aportar coherencia, pero también reduciría la diversidad de órganos superiores que hoy pueden controlarse recíprocamente.
El diseño de garantías internas sería, por tanto, indispensable.
3. Se perdería un control externo sobre las decisiones del Supremo
El Constitucional puede revisar determinadas actuaciones de los tribunales ordinarios, incluido el Supremo.
La nueva Sala ejercería esa función desde dentro de la misma institución.
La independencia de sus magistrados frente a las restantes salas tendría que estar especialmente protegida.
4. El problema del amparo no se resolvería por decreto
Miles de demandas tendrían que ser estudiadas por el nuevo órgano.
Si se pretende ampliar el acceso efectivo, serían necesarios procedimientos adecuados, magistrados y letrados suficientes, criterios de admisión claros y una organización capaz de resolver los asuntos dentro de plazos razonables.
La reforma debe contar con medios reales.
5. No puede presumirse un gran ahorro presupuestario
La eliminación del Tribunal Constitucional como institución separada permitiría suprimir determinadas estructuras duplicadas.
Pero la carga jurisdiccional no desaparecería.
Serían necesarios magistrados, personal técnico, medios materiales, sistemas informáticos y servicios de apoyo.
Por tanto, las posibles economías deberían calcularse mediante una memoria económica, no mediante una cifra improvisada.
6. La reforma tiene que respetar el marco jurídico europeo
España forma parte del sistema jurídico de la Unión Europea y está vinculada por el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
La nueva Sala debería respetar las competencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y las obligaciones derivadas del Convenio, sin convertir la reorganización interna en un obstáculo para la protección de derechos.
7. Hay que preservar la seguridad jurídica
La transición no podría dejar en el aire procedimientos pendientes.
Las sentencias firmes del Constitucional conservarían sus efectos, con el alcance establecido por el ordenamiento.
Los procesos pendientes deberían transferirse mediante disposiciones transitorias claras.
La continuidad de la doctrina constitucional tendría que quedar regulada hasta su eventual modificación mediante resoluciones debidamente motivadas.
XIV. PROPUESTA DE REFORMA Y CALENDARIO DE EJECUCIÓN
La reforma tendría que desarrollarse en varias fases.
Primera fase: diagnóstico institucional
Duración orientativa: seis meses.
Elaboración de un estudio independiente sobre la justicia constitucional española, su carga de trabajo, sus procedimientos de nombramiento, la duración de los procesos y los costes efectivos de funcionamiento.
El estudio debería incluir representantes de las jurisdicciones superiores, constitucionalistas de distintas escuelas, especialistas en Derecho procesal y personas con experiencia en litigios de derechos fundamentales.
Segunda fase: elaboración de la reforma constitucional
Duración orientativa: entre seis y doce meses.
Redacción de una propuesta articulada, con informes sobre su encaje constitucional, relación con el Derecho europeo y régimen transitorio.
Durante esta fase sería preciso definir si el acceso a la nueva Sala conserva el sistema de amparo vigente o introduce modificaciones adicionales.
Tercera fase: tramitación parlamentaria
Duración: dependiente de los acuerdos parlamentarios.
Presentación y tramitación de la reforma constitucional por el procedimiento que corresponda.
La aprobación requeriría las mayorías constitucionales exigidas.
La iniciativa no podría confundirse con una simple reforma administrativa de los tribunales.
Cuarta fase: desarrollo legislativo
Duración orientativa: doce meses.
Aprobación de las modificaciones necesarias de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la normativa procesal y la legislación sobre justicia constitucional.
Configuración de la plantilla, estatuto de magistrados, competencias, secciones y normas de funcionamiento.
Quinta fase: entrada en funcionamiento
Transición orientativa: entre doce y dieciocho meses.
Constitución de la Sala, transferencia de medios y expedientes pendientes, implantación de los procedimientos y eliminación ordenada de las estructuras que quedaran sin función.
Los plazos son hipótesis de planificación y no previsiones oficiales.
La reforma debe aprobarse antes de iniciarse cualquier sustitución efectiva del órgano constitucional.
XV. CONCLUSIONES
Primera: España no necesita obligatoriamente dos instituciones superiores separadas
La experiencia de Estados Unidos, Canadá y Brasil demuestra que el control constitucional puede integrarse en un tribunal supremo.
Por tanto, la existencia de un Tribunal Constitucional separado no es una condición indispensable del Estado de Derecho.
Lo imprescindible es que exista un control jurisdiccional efectivo de constitucionalidad y que los derechos fundamentales cuenten con garantías reales.
Segunda: el actual sistema español presenta un problema de legitimidad institucional
La intervención de Gobierno, Congreso, Senado y Consejo General del Poder Judicial en los nombramientos está prevista expresamente por la Constitución.
Por consiguiente, no se trata de una irregularidad jurídica sobrevenida.
Se trata de un diseño institucional que permite una considerable intervención de los poderes políticos en la selección de quienes deben controlarlos.
Su legitimidad formal no elimina la necesidad de evaluar críticamente sus resultados.
Tercera: el reparto de magistrados mediante acuerdos partidistas resulta incompatible con el ideal de una justicia independiente
Cuando el nombramiento se concibe como una distribución de cuotas, los partidos pueden terminar tratando a los magistrados como representantes de tendencias propias.
La verdadera independencia exige romper esa identificación.
Cuarta: la Sala Constitucional del Supremo constituye una alternativa seria
Su principal virtud sería integrar la jurisdicción constitucional en una estructura judicial única.
Pero no debe presentarse como una solución milagrosa.
Requiere una reforma constitucional, un nuevo modelo de selección de magistrados y mecanismos específicos para controlar las actuaciones de las demás salas del propio Supremo.
Quinta: la reforma debe proteger mejor los derechos de los ciudadanos
Las estadísticas del recurso de amparo justifican examinar su funcionamiento.
El objetivo no debe ser convertir al Tribunal Supremo en una cuarta instancia ordinaria.
Debe ser garantizar que las vulneraciones constitucionales graves reciban una respuesta judicial efectiva, mediante procedimientos proporcionados y suficientes.
Sexta: la independencia judicial exige transformar también los mecanismos de nombramiento y gobierno
No tendría sentido suprimir un tribunal caracterizado por una fuerte intervención política en sus nombramientos para confiar sus funciones a otro cuyos magistrados especializados terminasen siendo seleccionados por mecanismos equivalentes.
La integración debe acompañarse de garantías verificables de independencia en la selección, permanencia y actuación jurisdiccional.
Séptima: el verdadero objetivo es someter todos los poderes a la Constitución
La cuestión de fondo no consiste en sustituir a unos magistrados por otros, ni en desplazar el poder de una institución a otra.
Consiste en impedir que la interpretación constitucional se convierta en un instrumento de conveniencia gubernamental, partidista o corporativa.
Un tribunal digno de ese nombre tiene que poder declarar inconstitucional una ley aprobada por una mayoría parlamentaria abrumadora y, al día siguiente, rechazar una pretensión de la oposición si carece de fundamento jurídico.
Debe poder proteger los derechos de un ciudadano desconocido frente al poder del Estado.
Y debe poder hacerlo sin deber favores ni esperar recompensas.
La Constitución no pertenece al Gobierno, a la oposición, a los partidos ni a quienes temporalmente ocupan las instituciones.
Es la norma superior que limita sus facultades.
CONCLUSIÓN GENERAL
La integración del Tribunal Constitucional en el Tribunal Supremo español, mediante la creación de una Sala Sexta de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales, constituye una alternativa institucional posible y suficientemente relevante para merecer una propuesta formal de reforma.
La experiencia comparada acredita que no existe impedimento conceptual para integrar el control constitucional en la justicia ordinaria.
El obstáculo actual es normativo: la Constitución española exige reformar su arquitectura jurisdiccional antes de ejecutar semejante transformación.
La recomendación de este informe es estudiar y desarrollar legislativamente el modelo integrado, condicionando su implantación a tres garantías irrenunciables: una selección judicial no sometida a cuotas partidistas, procedimientos efectivos de protección de los derechos constitucionales y un mecanismo de control imparcial incluso respecto de las decisiones del propio Tribunal Supremo.
De poco serviría acabar con la separación institucional si se conservaran las mismas dependencias políticas.
No se trata de cambiar de tribunal para seguir haciendo lo mismo. Se trata de conseguir que ningún partido pueda considerar que tiene magistrados propios para disponer de la Constitución a su conveniencia.
XVI. FUENTES DOCUMENTALES Y JURÍDICAS
El informe se fundamenta principalmente en normas constitucionales, legislación vigente y publicaciones oficiales de las instituciones estudiadas.
España
- Constitución española de 1978, texto consolidado del BOE.
- Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional.
- Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial.
- Memoria oficial del Tribunal Constitucional de 2025.
Alemania
- Tribunal Constitucional Federal: organización y funciones.
- Ley Fundamental de la República Federal de Alemania.
Italia
Austria
Francia
- Constitución francesa de 1958.
- Cuestión prioritaria de constitucionalidad: explicación oficial en español.
Portugal
Estados Unidos
- Tribunal Supremo de Estados Unidos: naturaleza y composición.
- Control judicial de constitucionalidad y sentencia Marbury contra Madison.
Canadá
Reino Unido
Suiza
Brasil
Colombia
Corea del Sur
Informe fechado el 21 de octubre de 2026. Las propuestas organizativas, de selección y de calendario constituyen recomendaciones de reforma, no disposiciones legales vigentes.
Valoración complementaria
Hay un aspecto de la comparación que considero especialmente importante: Italia reserva cinco de sus quince plazas constitucionales a magistrados elegidos por las jurisdicciones superiores, mientras Alemania exige que seis de sus dieciséis miembros procedan de los tribunales federales superiores. Ambos modelos ofrecen mecanismos que España podría adoptar incluso antes de una eventual integración en el Supremo.
El itinerario jurídico también está identificado: la Constitución configura expresamente la separación entre ambas instituciones, y su modificación exigiría la reforma constitucional correspondiente. No bastaría con crear una Sala Sexta por ley orgánica.
Por último, el modelo de Sala Constitucional integrada tiene precedentes claros en Estados Unidos, Canadá y Brasil, aunque estos países también demuestran que la concentración de funciones judiciales y constitucionales no elimina por sí misma las controversias sobre nombramientos e independencia.
El siguiente paso natural de este dossier sería convertir sus conclusiones en una propuesta articulada de reforma de la Constitución y de la Ley Orgánica del Poder Judicial, precisando los procedimientos de nombramiento, las competencias exactas y el régimen de protección de los derechos fundamentales. Esa segunda parte permitiría pasar del diagnóstico y la comparación internacional a un modelo legislativo concreto.
SEGUNDA PARTE DEL INFORME-DOSSIER
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL POLÍTICO A UNA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO
Anteproyecto razonado de reforma de la Constitución española y de la Ley Orgánica del Poder Judicial
21 de octubre de 2026 · Propuesta institucional y legislativa
La primera parte de este dossier ha permitido establecer una conclusión fundamental: España puede prescindir de un Tribunal Constitucional separado sin renunciar al control de constitucionalidad de las leyes ni a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales.
Estados Unidos, Canadá y Brasil demuestran que ambas funciones pueden integrarse en los tribunales supremos. Alemania, Italia y Portugal, por su parte, ofrecen soluciones interesantes para reforzar la independencia de quienes ejercen la justicia constitucional.
Ahora corresponde abandonar las generalidades y responder a las preguntas concretas: ¿qué artículos de nuestra Constitución habría que modificar?, ¿cómo funcionaría una Sala Constitucional del Tribunal Supremo?, ¿quién nombraría a sus magistrados?, ¿quién podría recurrir ante ella?, ¿cómo se impedirían las intromisiones partidistas?
La finalidad de la reforma puede expresarse en una sola frase:
Sustituir el actual modelo de tribunal constitucional separado por una jurisdicción constitucional integrada en el Tribunal Supremo, protegida frente a las cuotas partidistas y dotada de competencias completas para defender la supremacía de la Constitución.
La reforma no debe limitarse a cambiar el nombre de una institución. Debe modificar las reglas que permiten que su composición dependa de negociaciones políticas y evitar que la nueva Sala herede las mismas servidumbres.
El artículo 123 de la Constitución mantiene actualmente la excepción que sustrae las garantías constitucionales de la supremacía jurisdiccional ordinaria del Tribunal Supremo. Los artículos 159 a 165 organizan expresamente el Tribunal Constitucional. Por tanto, ambos extremos exigen una reforma constitucional efectiva.
BOE
+3
ANTEPROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL Y JUDICIAL
I. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. Una Constitución no necesita dos cúspides judiciales para ser respetada
La Constitución española de 1978 estableció un Tribunal Constitucional separado de la jurisdicción ordinaria.
La decisión respondió al modelo de justicia constitucional concentrada que había adquirido una considerable influencia en Europa después de la Segunda Guerra Mundial.
Se pretendía disponer de una institución especializada, capaz de controlar la constitucionalidad de las leyes y de garantizar los derechos fundamentales.
Casi medio siglo después, la experiencia acumulada permite examinar críticamente los resultados de aquella opción.
El Tribunal Constitucional español posee facultades de extraordinaria trascendencia: puede expulsar leyes del ordenamiento jurídico, resolver conflictos entre instituciones y comunidades autónomas, revisar determinadas resoluciones del Tribunal Supremo y decidir cuestiones que afectan directamente a derechos fundamentales.
Sin embargo, sus magistrados son designados mediante un procedimiento en el que intervienen de manera decisiva instituciones políticas.
El carácter político de muchos nombramientos y su identificación pública con mayorías ideológicas han contribuido a erosionar la confianza en la independencia del órgano.
La reforma propuesta pretende corregir ese problema desde su origen.
Para ello se plantea la integración de la jurisdicción constitucional en el Tribunal Supremo, mediante la creación de una Sala Sexta especializada.
La finalidad no consiste en debilitar el control de constitucionalidad, sino en fortalecerlo.
2. Los principios que inspiran la reforma
La nueva organización se fundamentará en siete principios:
Primero. Supremacía de la Constitución. Ninguna disposición normativa ni actuación de los poderes públicos puede prevalecer sobre las exigencias constitucionales.
Segundo. Independencia judicial. Las decisiones constitucionales deben responder a criterios jurídicos, no a compromisos con las autoridades que propusieron a los magistrados.
Tercero. Unidad jurisdiccional. La interpretación constitucional definitiva se integrará en el Tribunal Supremo mediante una Sala especializada.
Cuarto. Especialización. La Sala contará con magistrados de acreditada experiencia y formación en Derecho constitucional.
Quinto. Tutela efectiva. El ciudadano dispondrá de vías reales para obtener protección ante vulneraciones de derechos fundamentales.
Sexto. Transparencia. Los nombramientos, criterios de selección, resoluciones y votos particulares estarán sometidos a publicidad, en los términos legalmente establecidos.
Séptimo. Seguridad jurídica. La reforma preservará la continuidad de los procedimientos y las resoluciones judiciales firmes.
3. Lo que debe desaparecer y lo que debe conservarse
Debe desaparecer la separación orgánica del Tribunal Constitucional respecto del Poder Judicial.
Debe desaparecer la atribución constitucional directa al Gobierno y a las cámaras legislativas de cuotas de magistrados constitucionales.
Debe desaparecer la posibilidad de presentar las renovaciones del órgano como un reparto de puestos entre bloques políticos.
Por el contrario, deben conservarse el control de constitucionalidad de las leyes, el recurso de amparo, la resolución de conflictos territoriales, el control de tratados y todas las restantes garantías constitucionales indispensables.
La reforma afecta a quién ejerce la jurisdicción constitucional y al modo de seleccionar a sus integrantes, no a la supremacía de la Constitución.
II. PROPUESTA DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
Artículo primero. Reforma del artículo 53.2
Se propone la siguiente redacción:
Artículo 53.2
Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y en la Sección primera del Capítulo segundo de este Título ante los tribunales ordinarios, mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad.
Agotadas las vías judiciales procedentes, podrá interponerse, en los casos y con los requisitos establecidos por la ley orgánica, recurso de amparo ante la Sala de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales del Tribunal Supremo.
Este recurso será igualmente aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30 de la Constitución.
La regulación del recurso de amparo garantizará una protección efectiva frente a vulneraciones graves de derechos fundamentales y establecerá procedimientos de admisión y resolución suficientemente motivados.
Justificación
Se mantiene el catálogo de derechos actualmente susceptibles de amparo.
No se propone convertir cualquier controversia jurídica en un recurso constitucional.
Pero se incorpora expresamente la necesidad de ofrecer protección efectiva frente a lesiones graves, evitando que la selección de asuntos dependa exclusivamente de su novedad doctrinal.
Artículo segundo. Reforma del artículo 95.2
Nueva redacción propuesta:
Artículo 95.2
El Gobierno o cualquiera de las Cámaras podrán requerir a la Sala de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales del Tribunal Supremo para que declare si existe contradicción entre la Constitución y las estipulaciones de un tratado internacional.
Justificación
La revisión constitucional previa de los tratados internacionales debe conservarse.
La desaparición del Tribunal Constitucional no puede producir una laguna en esta materia.
Artículo tercero. Reforma del artículo 123
Se propone sustituir su apartado primero por el siguiente:
Artículo 123.1
El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes.
Le corresponde igualmente, mediante su Sala de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales, el ejercicio de la jurisdicción constitucional suprema en los términos establecidos por esta Constitución.
Dicha Sala gozará de autonomía funcional y decisoria respecto de las restantes salas del Tribunal Supremo, sin perjuicio de su integración orgánica en él.
Se mantiene el actual apartado segundo, relativo al nombramiento del presidente del Tribunal Supremo.
Justificación
Desaparece la excepción constitucional que actualmente reserva las garantías constitucionales a un órgano separado.
Queda establecida una sola institución jurisdiccional superior.
Sin embargo, se protege la autonomía funcional de la Sala Constitucional para evitar que la presidencia general del Tribunal Supremo o las restantes salas puedan interferir en sus decisiones.
Artículo cuarto. Reforma del artículo 153.a
Nueva redacción:
Artículo 153.a
Por la Sala de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales del Tribunal Supremo, el control relativo a la constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de ley de las comunidades autónomas.
Los restantes apartados conservarán su redacción, salvo las adaptaciones técnicas que resulten necesarias.
III. NUEVO TÍTULO IX DE LA CONSTITUCIÓN
DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL
Se propone sustituir los actuales artículos 159 a 165 por los siguientes.
Artículo 159. Naturaleza, composición y nombramiento
1. El ejercicio supremo de la jurisdicción constitucional corresponde a la Sala Sexta del Tribunal Supremo, denominada Sala de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales.
2. La Sala estará integrada por quince magistrados, seleccionados entre miembros de la carrera judicial mediante un procedimiento público de acreditación de méritos, capacidad e independencia.
3. Los magistrados serán nombrados por el Rey, a propuesta reglada del Consejo General del Poder Judicial, de acuerdo con el resultado del procedimiento público de selección establecido mediante ley orgánica.
4. Para acceder a la Sala será necesario acreditar una trayectoria de al menos veinte años de ejercicio jurisdiccional efectivo, así como conocimientos especializados y experiencia relevante en la aplicación e interpretación de la Constitución.
5. La selección se efectuará mediante concurso público con valoración objetiva, publicidad de candidaturas, evaluación profesional motivada y garantías de impugnación.
6. El mandato específico en la Sala tendrá una duración de doce años, sin posibilidad de renovación. Sus miembros se renovarán por terceras partes cada cuatro años.
7. Los magistrados serán independientes e inamovibles durante su mandato, salvo las causas legales de cese constitucionalmente admisibles. Se les aplicará el régimen de incompatibilidades establecido mediante ley orgánica.
8. Se garantizará la autonomía funcional de la Sala y la asignación de asuntos mediante reglas generales y objetivas establecidas con anterioridad a su presentación.
Artículo 160. Presidencia y autonomía
1. La Sala elegirá a su presidente entre sus miembros mediante votación secreta y por mayoría absoluta.
2. El mandato de su presidente tendrá una duración de cuatro años, sin posibilidad de reelección inmediata.
3. El presidente de la Sala ejercerá las funciones de dirección jurisdiccional y organización interna previstas por la ley orgánica.
4. Ninguna autoridad política ni ningún órgano de gobierno judicial podrá impartir instrucciones acerca del sentido de las resoluciones.
5. Las reglas de reparto de asuntos, constitución de secciones y designación de ponentes serán públicas, objetivas y anteriores al conocimiento de los litigios.
Artículo 161. Competencias
1. Corresponde a la Sala de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales del Tribunal Supremo conocer:
a) De los recursos de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley.
b) De los recursos de amparo constitucional en defensa de los derechos y libertades previstos en el artículo 53.2.
c) De las cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por jueces y tribunales.
d) De los conflictos de competencia entre el Estado y las comunidades autónomas, y entre estas últimas.
e) De los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado.
f) De los conflictos en defensa de la autonomía local y de la autonomía foral constitucionalmente reconocida, en los términos establecidos por la ley orgánica.
g) Del control previo de constitucionalidad de tratados internacionales y de los demás supuestos de control previo previstos legalmente.
h) De las impugnaciones constitucionales de las disposiciones y resoluciones de los órganos de las comunidades autónomas.
i) De las restantes materias atribuidas por la Constitución y por las leyes orgánicas.
2. El Gobierno podrá impugnar ante la Sala las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas, con los efectos suspensivos y las garantías temporales actualmente contemplados en el artículo 161.2.
3. La Sala resolverá estas controversias con independencia de la identidad política de las instituciones implicadas.
Artículo 162. Legitimación
1. Estarán legitimados para interponer recursos de inconstitucionalidad el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta diputados, cincuenta senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las comunidades autónomas y, en su caso, sus asambleas legislativas, con arreglo a los requisitos establecidos por la legislación orgánica.
2. Podrán interponer recurso de amparo las personas físicas o jurídicas que invoquen un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
3. La ley orgánica regulará las demás formas de legitimación procesal, la intervención de las partes y las garantías de contradicción.
Artículo 163. Cuestiones de inconstitucionalidad
1. Cuando un juez o tribunal considere que una norma con rango de ley, aplicable al proceso y de cuya validez dependa el fallo, puede ser contraria a la Constitución, planteará la correspondiente cuestión ante la Sala de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales del Tribunal Supremo, en los términos establecidos por la ley orgánica.
2. La cuestión podrá plantearse también por las demás salas del Tribunal Supremo.
3. Su planteamiento no suspenderá por sí mismo la vigencia general de la norma cuestionada, sin perjuicio de los efectos procesales previstos por la ley respecto del procedimiento en el que se haya suscitado.
Artículo 164. Sentencias constitucionales
1. Las sentencias de la Sala se publicarán en el Boletín Oficial del Estado, acompañadas de los votos particulares que se formulen.
2. Las sentencias firmes producirán efectos de cosa juzgada y serán obligatorias para todos los poderes públicos, en los términos constitucionalmente establecidos.
3. Las resoluciones que declaren la inconstitucionalidad de leyes o disposiciones normativas con fuerza de ley tendrán efectos generales.
4. La declaración de inconstitucionalidad respetará, en los términos constitucionalmente establecidos, la seguridad jurídica y las situaciones protegidas por resoluciones firmes, sin perjuicio de los supuestos excepcionales de revisión favorable admitidos por la legislación.
5. Las sentencias constitucionales definitivas no estarán sujetas a recursos ordinarios. La ley regulará la subsanación de errores materiales y los incidentes estrictamente procesales compatibles con su firmeza.
Artículo 165. Desarrollo legislativo
1. Una ley orgánica regulará la organización, composición, estatuto de los magistrados, competencias y funcionamiento de la Sala de lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales del Tribunal Supremo.
2. La misma ley establecerá los procedimientos constitucionales y las condiciones para ejercer las acciones correspondientes.
3. La regulación deberá garantizar la independencia judicial, la tutela efectiva de los derechos fundamentales, la imparcialidad de los magistrados, la seguridad jurídica y la transparencia de los procedimientos.
4. La dotación de medios humanos y materiales necesarios para el funcionamiento de la jurisdicción constitucional deberá ser suficiente para asegurar su ejercicio efectivo.
IV. SEGUNDA REFORMA: LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL
La transformación no termina con la modificación constitucional.
Actualmente, el artículo 55 de la Ley Orgánica del Poder Judicial enumera cinco salas del Tribunal Supremo.
La reforma deberá incorporar una sexta y regular el régimen de sus magistrados, sus competencias y su organización.
Artículo 55. Composición del Tribunal Supremo
Se propone añadir:
Sexta: De lo Constitucional y de las Garantías Fundamentales, que ejercerá las competencias atribuidas al Tribunal Supremo en materia de jurisdicción constitucional, con arreglo a la Constitución y a su legislación orgánica específica.
Las demás salas conservarán sus competencias ordinarias.
Nuevo artículo 60 bis. Organización de la Sala Constitucional
1. La Sala Sexta estará integrada por quince magistrados.
2. Podrá organizarse en tres secciones de cinco magistrados cada una, sin perjuicio de las competencias reservadas al pleno.
3. El pleno de la Sala conocerá de los recursos de inconstitucionalidad, del control previo de tratados y de las demás cuestiones que la ley le reserve por su naturaleza.
4. Las secciones conocerán de los recursos de amparo y de otros procedimientos atribuidos por la legislación orgánica.
5. La Sala dispondrá de una secretaría jurisdiccional y de servicios técnicos de apoyo, integrados en la organización judicial y sometidos a garantías de imparcialidad.
6. La composición de las secciones y el reparto de asuntos se determinarán mediante normas generales, públicas y objetivas.
Una observación sobre el número de magistrados
La cifra de quince magistrados constituye una propuesta inicial.
Antes de convertirla en definitiva deberá estudiarse la carga real de trabajo.
No sería razonable exigir a quince magistrados la resolución de miles de demandas adicionales sin dotarlos de servicios jurídicos, personal y organización adecuados.
V. EL SISTEMA DE SELECCIÓN: EL NÚCLEO DE LA REFORMA
Aquí se encuentra, probablemente, el aspecto más importante de todo el proyecto.
Un tribunal no es independiente porque sus magistrados lleven toga ni porque su denominación contenga palabras solemnes.
Lo será si su composición, su estatuto profesional y sus condiciones de funcionamiento le permiten decidir sin obediencia política ni dependencia corporativa.
Nuevo artículo 60 ter. Selección de magistrados constitucionales
1. Convocatoria pública
Toda vacante se anunciará públicamente.
Podrán presentar su candidatura los magistrados que cumplan los requisitos constitucionales y legales.
Los aspirantes deberán aportar su trayectoria profesional, resoluciones relevantes, publicaciones jurídicas, formación especializada y declaración de intereses.
2. Comisión independiente de evaluación
Se propone una comisión de nueve miembros, procedentes de la judicatura, la universidad y otras profesiones jurídicas.
Su composición orientativa sería:
- Cuatro magistrados de acreditada experiencia en órganos judiciales superiores.
- Dos profesores universitarios especialistas en Derecho constitucional o procesal.
- Dos abogados de larga trayectoria profesional.
- Un miembro de la carrera fiscal de reconocida experiencia.
Los miembros de la comisión serían seleccionados mediante procedimientos públicos, con componentes de sorteo entre candidatos previamente acreditados y reglas estrictas de incompatibilidad.
No podrían participar en la selección de magistrados quienes mantuvieran conflictos de intereses con los aspirantes.
Las personas encargadas de evaluar no podrían presentarse a las plazas objeto de la convocatoria.
3. Baremo de evaluación
Se propone la siguiente ponderación inicial:
| Criterio | Puntuación |
|---|---|
| Experiencia jurisdiccional y calidad de la trayectoria | 35 |
| Aplicación e interpretación de derechos constitucionales | 25 |
| Independencia, integridad y ausencia de incompatibilidades | 20 |
| Formación especializada y trabajos jurídicos | 10 |
| Comparecencia técnica pública | 10 |
| Total | 100 |
El baremo tendría que detallarse legalmente para evitar que conceptos como calidad, independencia o prestigio profesional se convirtieran en excusas para decisiones arbitrarias.
Una puntuación elevada debería responder a pruebas verificables y criterios establecidos antes de conocer a los candidatos.
4. Nombramiento reglado
Finalizada la evaluación, la comisión elevaría una clasificación motivada al Consejo General del Poder Judicial.
El Consejo comprobaría la regularidad jurídica del procedimiento y formularía la propuesta de nombramiento de la persona mejor clasificada, salvo causa legal expresa y motivada.
La decisión sería susceptible de control jurisdiccional.
5. Prohibición de negociaciones por cuotas
La ley no podrá establecer cupos de magistrados atribuidos a partidos políticos ni permitir acuerdos vinculantes de designación fundados en la representación partidista.
No se impedirá que los aspirantes tengan convicciones ideológicas.
Se impedirá que la afiliación, simpatía o proximidad política sustituya a los méritos exigidos para la selección.
6. Independencia respecto del Consejo General del Poder Judicial
El Consejo no podrá impartir instrucciones jurisdiccionales a los magistrados de la Sala Constitucional.
Tampoco podrá alterar las ponencias, modificar arbitrariamente el reparto de asuntos ni utilizar sus competencias de gobierno como instrumento de presión.
Las potestades disciplinarias y administrativas se ejercerán exclusivamente por las causas y procedimientos establecidos legalmente.
VI. EL PROBLEMA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
Sería ingenuo reformar profundamente la justicia constitucional sin examinar también cómo se gobierna el Poder Judicial.
El artículo 122 de la Constitución regula el Consejo General del Poder Judicial y establece que doce de sus veinte vocales sean elegidos entre jueces y magistrados, en los términos que determine la ley orgánica.
Actualmente, la elección parlamentaria desempeña un papel determinante en la designación de sus veinte vocales.
La cuestión es importante porque el Consejo participa en nombramientos, ascensos, inspección y disciplina judicial.
Propuesta complementaria
Se propone que los doce vocales judiciales sean elegidos directamente por jueces y magistrados mediante votación personal, libre, igual y secreta.
Los otros ocho seguirían siendo designados conforme a las previsiones constitucionales, que establecen su propuesta por Congreso y Senado mediante mayorías cualificadas.
El sistema electoral de los vocales judiciales debería garantizar representación plural de las distintas categorías judiciales y evitar que las asociaciones profesionales monopolizaran las candidaturas.
El objetivo sería reducir la dependencia parlamentaria del Consejo sin convertirlo en una institución corporativa ajena a todo control.
La independencia judicial no consiste en sustituir el dominio de los partidos por el dominio de una camarilla profesional. Consiste en someter los nombramientos y las decisiones a normas generales, transparentes y exigibles.
Este cambio podría desarrollarse mediante la correspondiente reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, respetando la regulación constitucional del artículo 122.
VII. UNA NUEVA CONCEPCIÓN DEL RECURSO DE AMPARO
El ciudadano no debe necesitar que su desgracia tenga interés académico
La reforma de la justicia constitucional debe incluir una reconsideración del recurso de amparo.
Actualmente, el amparo constituye una garantía extraordinaria y subsidiaria.
El tribunal examina, entre otros elementos, si la demanda posee especial trascendencia constitucional.
Esta exigencia contribuye a seleccionar asuntos que permiten desarrollar o precisar la doctrina constitucional.
Pero también plantea una dificultad evidente.
Un ciudadano puede sufrir una vulneración grave de un derecho fundamental sin que su caso presente una cuestión jurídica nueva.
La lesión puede ser muy grave para la persona afectada y, sin embargo, no tener una trascendencia doctrinal significativa.
Esta tensión merece una respuesta legislativa.
Propuesta de regulación del amparo
Artículo 1. Objeto
El recurso de amparo tiene por finalidad restablecer o preservar los derechos fundamentales constitucionalmente protegidos frente a lesiones imputables a los poderes públicos en los supuestos previstos por la Constitución.
Artículo 2. Subsidiariedad
Como regla general, será necesario agotar previamente los recursos judiciales procedentes.
El agotamiento no podrá exigirse mediante interpretaciones formalistas que hagan imposible el acceso al amparo cuando se haya intentado razonablemente obtener la protección judicial ordinaria.
Artículo 3. Admisión
El recurso podrá ser admitido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Plantee una cuestión constitucional novedosa o relevante para la interpretación de los derechos fundamentales.
b) Revele indicios suficientes de una vulneración grave de un derecho fundamental que no haya obtenido reparación judicial efectiva.
c) Exista una contradicción jurisprudencial relevante acerca del alcance de una garantía constitucional.
d) La lesión denunciada pueda producir consecuencias irreparables o de especial gravedad.
e) Se denuncie una vulneración reiterada de derechos fundamentales que requiera una respuesta constitucional uniforme.
Artículo 4. Inadmisión
La inadmisión deberá fundarse en una resolución motivada que identifique las causas legales concurrentes.
La ausencia de interés doctrinal novedoso no será por sí sola causa suficiente de inadmisión cuando existan indicios cualificados de una vulneración grave no reparada.
Artículo 5. Medidas cautelares
La Sala podrá acordar medidas cautelares cuando sean necesarias para impedir que el transcurso del tiempo prive de eficacia a la eventual sentencia estimatoria.
Las medidas se acordarán mediante resolución motivada, atendiendo a los derechos afectados y a los intereses públicos concurrentes.
Artículo 6. Efectos de la estimación
La sentencia que estime el recurso podrá declarar la lesión del derecho, anular las actuaciones que la hubieran causado y adoptar las medidas jurisdiccionales necesarias para restablecer su ejercicio.
Artículo 7. Plazos
La ley establecerá plazos preferentes de admisión y resolución, acompañados de los medios materiales necesarios para cumplirlos.
Los procedimientos que afecten a libertad personal, procesos electorales, menores o situaciones irreversibles dispondrán de tramitación prioritaria.
Valoración de la propuesta
Este sistema ampliaría los supuestos de admisión respecto de un criterio centrado exclusivamente en la especial trascendencia constitucional.
No convertiría el amparo en una apelación universal.
Su aplicación requeriría recursos adicionales y una evaluación rigurosa de la demanda previsible.
Pero el criterio rector cambiaría: la gravedad de una lesión constitucional individual podría justificar por sí misma la intervención del órgano de garantías, aunque no contribuyera a elaborar una doctrina novedosa.
VIII. ¿QUIÉN CONTROLARÁ A LA NUEVA SALA CONSTITUCIONAL?
Esta pregunta resulta inevitable.
No tendría sentido crear una institución llamada a limitar al poder y dejarla sin garantías frente a sus propios errores.
Sin embargo, tampoco sería razonable establecer una cadena indefinida de tribunales superiores.
Toda organización jurisdiccional necesita un órgano cuyas decisiones resulten definitivas.
Control de las restantes salas del Supremo
La Sala Constitucional podrá examinar las vulneraciones constitucionales imputadas a resoluciones de las salas Civil, Penal, Contencioso-Administrativa, Social y Militar.
Los magistrados de la Sala Constitucional serán distintos de quienes hayan dictado la resolución impugnada.
Su pertenencia al mismo Tribunal Supremo no podrá limitar sus facultades de control.
Control de la propia Sala Constitucional
Las sentencias constitucionales definitivas no estarán sometidas a una apelación ordinaria ante otra sala.
Las garantías se concentrarán en la adecuada constitución del tribunal, la recusación de magistrados, la publicidad del procedimiento, la motivación de las resoluciones y los mecanismos legales de corrección de defectos procesales.
Los asuntos que planteen la imparcialidad de un magistrado deberán resolverse sin participación del afectado, conforme a reglas preestablecidas.
Si el defecto afectara a toda la composición del órgano, la ley tendría que prever un mecanismo excepcional de control procesal ante magistrados no intervinientes, sin atribuirles una revisión general de la doctrina constitucional.
El sistema deberá ser compatible con el derecho al juez imparcial y con los principios de firmeza de las sentencias.
Control europeo
La integración en el Supremo no eliminará las obligaciones derivadas del Convenio Europeo de Derechos Humanos ni del Derecho de la Unión Europea.
Los ciudadanos conservarán el acceso al Tribunal Europeo de Derechos Humanos cuando se cumplan sus requisitos.
Los jueces españoles mantendrán las obligaciones que les correspondan respecto del Derecho de la Unión Europea y de las cuestiones prejudiciales ante su Tribunal de Justicia.
IX. RÉGIMEN TRANSITORIO: CÓMO EJECUTAR LA REFORMA SIN DESORGANIZAR LA JUSTICIA
La desaparición de una institución constitucional no puede improvisarse.
Hay procedimientos pendientes, magistrados en ejercicio, resoluciones firmes, empleados públicos, medios materiales y obligaciones presupuestarias.
Por ello se propone regular expresamente la transición dentro de la propia reforma constitucional y de las leyes de desarrollo.
Disposición transitoria primera. Continuidad institucional
Hasta la entrada efectiva en funcionamiento de la Sala Sexta del Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional conservará todas sus competencias y funciones.
No podrá producirse una interrupción del control jurisdiccional de constitucionalidad.
Disposición transitoria segunda. Traspaso de procedimientos
En la fecha legalmente establecida, los procedimientos pendientes serán asumidos por la nueva Sala en el estado procesal en que se encuentren.
Las actuaciones válidamente practicadas conservarán su eficacia.
No se impondrá a las partes la obligación de presentar nuevamente sus demandas ni de soportar costes procesales derivados exclusivamente de la reforma.
Disposición transitoria tercera. Magistrados en ejercicio
La reforma establecerá un régimen objetivo de conclusión de los mandatos del Tribunal Constitucional, vinculado a la sustitución efectiva de la institución y acompañado de las garantías de independencia que correspondan.
No podrá utilizarse la transición para cesar selectivamente a magistrados por el contenido de sus resoluciones.
El calendario tendrá que estar fijado normativamente, sin dejar su ejecución a la conveniencia de los partidos.
Disposición transitoria cuarta. Primera composición de la Sala
Para establecer la renovación por tercios, la primera composición se dividirá en tres grupos de cinco magistrados.
Sus mandatos iniciales serán, excepcionalmente, de cuatro, ocho y doce años.
La asignación a los grupos se realizará mediante un procedimiento objetivo previamente establecido, sin intervención discrecional de las autoridades políticas.
En las renovaciones posteriores todos los mandatos tendrán la duración ordinaria de doce años.
Disposición transitoria quinta. Personal y medios
El personal y los medios actualmente destinados al Tribunal Constitucional serán objeto de un proceso de transferencia o reorganización conforme a la legislación aplicable.
Se garantizarán los derechos profesionales de los empleados públicos afectados.
La reforma deberá acompañarse de una memoria económica y de organización.
Disposición transitoria sexta. Jurisprudencia constitucional
Las sentencias firmes del Tribunal Constitucional conservarán sus efectos.
La doctrina constitucional anterior seguirá siendo aplicable en los términos establecidos por el ordenamiento hasta su eventual revisión por la nueva Sala mediante resoluciones suficientemente motivadas.
No se producirá una revisión general automática de procesos judiciales concluidos.
X. QUÉ LEYES HABRÁ QUE MODIFICAR
La reforma constitucional constituye solamente la primera etapa.
Para completar la transformación será necesario revisar distintas normas.
| Norma | Modificaciones principales |
|---|---|
| Constitución española | Artículos 53.2, 95.2, 123.1, 153.a y título IX |
| Ley Orgánica del Poder Judicial | Nueva Sala Sexta, selección, estatuto, organización, recusaciones y régimen de gobierno |
| Ley Orgánica del Tribunal Constitucional | Sustitución por una regulación orgánica de la jurisdicción constitucional integrada |
| Ley de Enjuiciamiento Civil | Adaptaciones relacionadas con procesos y cuestiones constitucionales |
| Ley de Enjuiciamiento Criminal | Adaptaciones de garantías, nulidad y coordinación con el amparo |
| Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa | Coordinación de procedimientos y competencias constitucionales |
| Ley Orgánica del Régimen Electoral General | Adaptación de los recursos de amparo electoral |
| Legislación procesal y estatutaria complementaria | Sustitución de referencias orgánicas y preservación de procedimientos especiales |
La revisión también deberá comprender la legislación aplicable a conflictos en defensa de la autonomía local y foral, recursos previos contra proyectos estatutarios y demás competencias actualmente atribuidas al Tribunal Constitucional.
No se trata de suprimir procedimientos que siguen siendo necesarios, sino de atribuir su resolución al órgano resultante de la reforma.
XI. REQUISITOS PARA QUE LA REFORMA NO FRACASE
Conviene establecer varias condiciones institucionales antes de aprobarla.
Primera. No debe ejecutarse como represalia política
La reforma no puede tener como objetivo sustituir a determinados magistrados porque hayan dictado sentencias contrarias a las preferencias del Gobierno o de la oposición.
Debe establecerse con vocación permanente, mediante reglas generales aplicables a todas las futuras mayorías.
Segunda. Deben reformarse los nombramientos
La eliminación del Constitucional separado no tendrá el efecto deseado si la nueva Sala queda sometida a los mismos procedimientos de reparto partidista.
Esta es una condición esencial.
Tercera. Debe conservarse la protección de derechos
La integración no puede traducirse en una reducción de las garantías constitucionales ni en mayores obstáculos para acceder a la justicia.
Cuarta. Debe asegurarse la independencia interna
La nueva Sala no puede depender de las instrucciones de la presidencia del Supremo, de las demás salas o del Consejo General del Poder Judicial para resolver sus asuntos.
Quinta. Debe impedirse la captura corporativa
La experiencia profesional es imprescindible, pero también lo son la transparencia y el control de legalidad de los nombramientos.
La carrera judicial no debe convertirse en una organización cerrada que se distribuya los cargos mediante compromisos internos.
Sexta. Debe evaluarse el resultado
Transcurridos cinco años desde la entrada en funcionamiento de la Sala, una evaluación institucional independiente debería examinar el funcionamiento del sistema.
Se analizarían la duración de los procedimientos, la tasa de admisión de amparos, la evolución de las cargas de trabajo, el cumplimiento de las garantías y la aplicación de los criterios de nombramiento.
La evaluación no podría revisar políticamente el sentido de las sentencias ni calificar a los magistrados por satisfacer o contrariar a determinados partidos.
XII. DICTAMEN FINAL SOBRE LA VIABILIDAD DE LA REFORMA
1. Viabilidad constitucional
La propuesta requiere modificar la Constitución.
En principio, una reforma centrada en la organización jurisdiccional, que conserve los derechos fundamentales y sus garantías materiales, puede examinarse conforme al procedimiento ordinario del artículo 167.
La necesidad de aplicar el procedimiento agravado del artículo 168 deberá determinarse a la vista del texto definitivo y de su incidencia sobre las materias especialmente protegidas.
No debe presentarse el procedimiento ordinario como una autorización para modificar indirectamente el contenido esencial de derechos cuya reforma exige garantías reforzadas.
2. Viabilidad institucional
La experiencia comparada permite sostener que el modelo integrado es viable.
No existe una necesidad jurídica universal de contar con un tribunal constitucional separado.
La cuestión consiste en diseñar correctamente sus competencias y garantizar la independencia de sus integrantes.
3. Viabilidad judicial
La integración exige una organización especializada y procedimientos propios.
La jurisdicción constitucional no puede quedar reducida a un departamento administrativo del Supremo ni confundirse con los recursos ordinarios de casación.
4. Viabilidad política
La reforma precisaría acuerdos parlamentarios amplios.
Su aprobación no dependería exclusivamente de la voluntad del Gobierno.
La exigencia de mayorías cualificadas obliga a buscar apoyos que superen la mayoría parlamentaria ordinaria.
Precisamente por ello convendría abordar la reforma desde una concepción institucional duradera, no desde las conveniencias de una legislatura.
5. Viabilidad económica
No puede afirmarse que la integración produciría necesariamente un ahorro considerable.
Habría que calcular los costes actuales, las posibles estructuras duplicadas y las necesidades de la nueva jurisdicción.
La principal razón para emprenderla debe ser el fortalecimiento del Estado de Derecho, no un ahorro presupuestario que todavía no se ha demostrado.
XIII. CONCLUSIÓN GENERAL: LOS MAGISTRADOS NO DEBEN TENER DUEÑO
La justicia constitucional existe para limitar al poder, no para ponerse a su servicio.
Un tribunal que decide sobre la constitucionalidad de las leyes y sobre los derechos de los ciudadanos necesita una legitimidad que no se agota en la legalidad de su nombramiento.
Necesita acreditar independencia mediante sus reglas de composición y mediante el ejercicio de sus funciones.
El sistema español actual se apoya en un tribunal constitucional separado cuyos integrantes proceden, en gran medida, de propuestas realizadas por instituciones políticas.
Esta circunstancia no demuestra que todos sus magistrados sean parciales. Pero genera una estructura de designación que favorece las negociaciones partidistas y dificulta que la ciudadanía perciba al órgano como un árbitro ajeno a las fuerzas políticas.
La propuesta desarrollada en este anteproyecto ofrece una alternativa:
Integrar las competencias constitucionales en una Sala Sexta del Tribunal Supremo, seleccionar a sus miembros principalmente por su trayectoria jurisdiccional, garantizar su autonomía funcional, conservar los controles de constitucionalidad y reforzar el amparo frente a vulneraciones graves.
Su realización requiere una reforma constitucional y un conjunto de modificaciones legales cuidadosamente coordinadas.
No es una operación sencilla.
Tampoco es una extravagancia jurídica.
Es una alternativa institucional que cuenta con precedentes comparados y puede formularse mediante normas precisas.
La integración solo merecerá la pena si permite obtener una justicia constitucional más independiente, más accesible y mejor protegida frente a las presiones de los poderes públicos.
De lo contrario, no habremos corregido nada.
España no necesita cambiar a unos magistrados supuestamente propios de unos partidos por otros supuestamente propios de otros. Necesita que los magistrados no pertenezcan políticamente a nadie.
Porque la Constitución no puede convertirse en una norma cuyo significado cambie según los intereses de quienes consiguen nombrar a sus intérpretes.
Y porque el ciudadano tiene derecho a exigir algo mucho más elemental:
Que cuando se enfrente al poder político encuentre delante de sí a un juez independiente, no a otro representante del poder político vestido con una toga.
Fin de la segunda parte del dossier.
Anteproyecto de carácter propositivo, preparado a partir del ordenamiento constitucional español y de modelos comparados. Las redacciones articuladas no forman parte del Derecho vigente.
Comprobaciones jurídicas importantes
Para esta segunda parte he contrastado los textos consolidados de la Constitución española, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. También he incorporado los criterios de independencia judicial de la Comisión de Venecia, particularmente en materia de nombramientos y autonomía de los jueces.
Quedan tres decisiones de diseño que merecen especial debate antes de convertir el anteproyecto en una iniciativa parlamentaria definitiva: la composición exclusivamente judicial de la Sala Sexta, el peso que conservaría el Consejo General del Poder Judicial en los nombramientos y la amplitud del nuevo recurso de amparo. Son precisamente las cuestiones que determinarán si la integración supone una mejora efectiva o simplemente un traslado de competencias.
Mi conclusión es favorable a desarrollar la Sala Sexta como alternativa institucional, pero inseparable de la reforma de los nombramientos y de las garantías de independencia interna. Esa es la condición que da sentido a todo el proyecto.
APÉNDICE I
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL EN CIFRAS: LA REALIDAD DEL RECURSO DE AMPARO
Las cifras permiten comprender mejor algunas contradicciones del sistema.
Según la Memoria oficial del Tribunal Constitucional correspondiente al año 2025:
- Se presentaron 9.089 recursos de amparo.
- El Tribunal adoptó 9.656 decisiones sobre admisión, inadmisión o terminación de procedimientos, incluidos asuntos de ejercicios anteriores.
- Solamente 59 decisiones fueron favorables a la admisión, lo que representa un 0,61 %.
- De los nuevos recursos, 5.634 procedían de resoluciones cuyo último órgano judicial había sido el Tribunal Supremo.
- Durante 2025 se dictaron 153 sentencias de amparo, de las cuales 130 estimaron total o parcialmente las demandas. Estas sentencias correspondían a asuntos admitidos en ese año o en ejercicios anteriores.
No debe confundirse el porcentaje de admisión con el porcentaje de vulneraciones de derechos. No son lo mismo.
Pero la extraordinaria selectividad obliga a preguntarse si resulta adecuado que la garantía constitucional extraordinaria dependa en tan gran medida de superar un exigente trámite previo.
Existe, además, un segundo interrogante.
Si más de seis de cada diez recursos de amparo nuevos proceden de asuntos cuyo último órgano judicial fue el Supremo, ¿cómo garantizar que una Sala Constitucional integrada en ese mismo tribunal pueda revisar sus decisiones con absoluta independencia?
La respuesta exige establecer autonomía funcional, prohibición de intervención de magistrados que hayan participado anteriormente en el litigio, reglas de recusación y criterios objetivos de reparto.
Esta cuestión debe ocupar un lugar central en cualquier reforma seria.
Fuente: Memoria del Tribunal Constitucional de 2025, estadísticas jurisdiccionales y cuadros relativos al recurso de amparo.
APÉNDICE II
CINCO PRUEBAS QUE DEBERÍA SUPERAR EL NUEVO SISTEMA
Una reforma institucional no debe valorarse únicamente por la belleza de sus disposiciones legales.
Debe examinarse también qué ocurriría cuando las nuevas reglas se enfrentaran a controversias reales.
Primera prueba: una ley aprobada por una gran mayoría parlamentaria vulnera la Constitución
La Sala Sexta debe poder declarar su inconstitucionalidad sin que la composición política de las Cortes determine su decisión.
De lo contrario, no existiría un verdadero control de constitucionalidad, sino un mecanismo de confirmación de las mayorías.
Segunda prueba: una Sala del Tribunal Supremo vulnera un derecho fundamental
La Sala Constitucional debe poder anular la resolución correspondiente, aunque proceda de magistrados del mismo tribunal.
La pertenencia a una institución común no puede crear relaciones de subordinación jurisdiccional ni compromisos de solidaridad corporativa.
Tercera prueba: el Gobierno pretende modificar la composición de la Sala
Los mandatos prolongados, las renovaciones escalonadas, la prohibición de reelección y los procedimientos reglados de selección deben impedir que una victoria electoral permita sustituir discrecionalmente a los magistrados.
Cuarta prueba: un ciudadano sufre una vulneración grave que no presenta interés doctrinal novedoso
La nueva jurisdicción constitucional debe poder admitir el recurso y proporcionar una reparación efectiva.
El derecho del ciudadano no debería quedar indefenso únicamente porque la cuestión jurídica ya haya sido estudiada anteriormente.
Quinta prueba: el litigio afecta a un proceso electoral próximo
La justicia constitucional debe disponer de procedimientos urgentes para evitar que la sentencia llegue cuando ya sea imposible reparar la lesión.
Un derecho al sufragio que se reconoce después de celebrarse unas elecciones puede haber perdido su utilidad práctica.
Estas cinco pruebas permiten comprobar si la reforma mejora realmente las garantías o se limita a sustituir un órgano por otro.
APÉNDICE III
DIEZ GARANTÍAS PARA QUE LA SALA CONSTITUCIONAL NO SE CONVIERTA EN OTRO TRIBUNAL POLÍTICO
Una nueva arquitectura institucional debe incorporar garantías concretas y exigibles:
- Selección pública y motivada de los magistrados, mediante criterios de mérito y capacidad previamente establecidos.
- Mandatos prolongados y no renovables, para reducir incentivos de dependencia respecto de quienes intervienen en los nombramientos.
- Prohibición de cuotas partidistas y de compromisos de actuación judicial asumidos durante la selección.
- Incompatibilidades exigentes, especialmente frente a vínculos políticos ejecutivos recientes y conflictos de intereses.
- Autonomía funcional, sin instrucciones jurisdiccionales de la presidencia general del Supremo ni del Consejo General del Poder Judicial.
- Reparto objetivo de asuntos, mediante reglas anteriores a la presentación de los recursos.
- Publicidad y motivación de las resoluciones, incluidos los votos particulares.
- Protección efectiva de los derechos fundamentales, mediante vías de amparo que permitan examinar lesiones individuales graves.
- Control de las demás salas del Supremo, con independencia de los magistrados que hayan dictado las resoluciones recurridas.
- Evaluación periódica del funcionamiento institucional, sin someter el contenido de las sentencias a aprobación política.
La última garantía es tan importante como las primeras.
No basta con trasladar los nombramientos desde los partidos a los jueces si ello permite que una minoría organizada de la carrera judicial se apropie del sistema de selección.
La independencia respecto del Gobierno debe ir acompañada de garantías frente al favoritismo y al corporativismo.
Porque un tribunal secuestrado por los partidos no es independiente, pero otro gobernado por una camarilla judicial tampoco lo sería.
El objetivo no consiste en cambiar de propietarios.
Consiste en acabar con la pretensión de que la justicia pueda tener propietarios.
