Del Tratado de Utrecht al Brexit: cómo una posición de fuerza terminó convertida en una nueva cesión

CARLOS AURELIO CALDITO AUNIÓN

«Evita lo que es fuerte, ataca lo que es débil»… ««La suprema excelencia consiste en romper la resistencia del enemigo sin luchar» … «Si conoces al enemigo y te conoces a ti mismo, no temas el resultado de cien batallas»… «Es más importante superar a tu enemigo mentalmente que con la fuerza»… «Si estás ganando, no te repliegues ni dejes que tu enemigo se recupere; perderás». SUN TZU, «EL ARTE DE LA GUERRA».

Gibraltar no es un vestigio pintoresco del pasado ni una simple cuestión fronteriza. Sigue siendo, tres siglos después de su ocupación, la última colonia existente en Europa y un territorio cuya descolonización continúa pendiente según las Naciones Unidas. España jamás ha renunciado jurídicamente a su reclamación y el propio Reino Unido continúa invocando el Tratado de Utrecht de 1713 como fundamento de su presencia en el Peñón. Sin embargo, ese mismo Tratado ha sido vulnerado reiteradamente por Londres mediante la ocupación del istmo, la construcción del aeropuerto sobre suelo nunca cedido, la reivindicación de aguas territoriales inexistentes en Utrecht, la ampliación artificial del territorio, la concesión de un amplio régimen de autogobierno y la consolidación de un centro financiero favorecido por un régimen fiscal singular.

Precisamente por ello, el Brexit ofreció a España una oportunidad excepcional. Por primera vez en muchas décadas, era el Reino Unido quien necesitaba un acuerdo para garantizar la normalidad económica y social de Gibraltar. La Unión Europea reconoció expresamente que ningún acuerdo relativo al Peñón podría aplicarse sin el consentimiento de España. Nuestro país disponía de una posición negociadora privilegiada, capaz de reforzar su reclamación histórica y exigir avances concretos en una cuestión que afecta a la soberanía nacional.

Según la tesis defendida en este ensayo, el Gobierno presidido por Pedro Sánchez desaprovechó esa oportunidad. Lejos de utilizar aquella posición de fuerza para exigir el cumplimiento del Tratado de Utrecht y de las resoluciones de las Naciones Unidas, aceptó un acuerdo que facilita la desaparición práctica de la verja y normaliza las relaciones con Gibraltar, mientras la cuestión esencial permanece intacta: el Reino Unido conserva la soberanía efectiva sobre el Peñón.

El ensayo sostiene que no nos encontramos ante un simple acuerdo técnico destinado a facilitar la circulación de personas y mercancías, sino ante una decisión política de enorme trascendencia. Derribar la verja sin avanzar hacia la recuperación de la soberanía supone, desde esta perspectiva, consolidar una situación colonial que la propia comunidad internacional considera todavía pendiente de resolver.

La historia demuestra que las naciones no pierden sus derechos de un día para otro. Los pierden cuando dejan de ejercerlos, cuando aceptan como irreversibles los hechos consumados y cuando sus gobernantes renuncian a defender con firmeza los intereses permanentes del Estado. En este sentido, el reciente acuerdo recuerda, con las diferencias históricas y jurídicas que existen entre ambos casos, al abandono del Sáhara Español: una ocasión en la que España disponía de argumentos y capacidad de negociación suficientes, pero terminó aceptando un desenlace que muchos consideran contrario a sus intereses nacionales.

La reivindicación de Gibraltar no responde a un sentimiento romántico ni a un anacronismo histórico. Se apoya en un tratado internacional reiteradamente incumplido por la otra parte, en las resoluciones de las Naciones Unidas que mantienen al Peñón como territorio pendiente de descolonización y en la continuidad de una política de Estado que nunca debió abandonarse. Porque las colonias no desaparecen cuando se derriban las verjas; desaparecen cuando concluye la soberanía colonial.

Ésa es, en definitiva, la idea central de este ensayo: España tenía la mejor oportunidad negociadora de las últimas décadas. En lugar de aprovecharla para avanzar hacia la recuperación de Gibraltar, optó por un acuerdo que, según la tesis aquí defendida, fortalece la posición británica y aleja la posibilidad de culminar una descolonización que debía haberse producido hace ya mucho, muchísimo tiempo

Si tu deseo es profundizar y saber más, sigue leyendo.

Gibraltar: la última colonia de Europa. Cuando España renunció a ganar y cayó la verja

La rendición de Gibraltar

Hay decisiones políticas que marcan una época.

Unas engrandecen a las naciones. Otras las empequeñecen durante generaciones.

El reciente acuerdo sobre Gibraltar pertenece, a juicio de quien firma estas páginas, al segundo grupo. No constituye un éxito diplomático, como proclama el Gobierno; representa una de las mayores claudicaciones de la política exterior española desde el abandono del Sáhara Español en 1975. Son episodios distintos desde el punto de vista histórico y jurídico, pero comparten un rasgo inquietante: en ambos casos, España disponía de títulos, razones y capacidad de negociación para defender sus intereses nacionales y, sin embargo, terminó renunciando a ejercer plenamente esa fuerza.

Las circunstancias son diferentes.

El Sáhara Español era una provincia española cuya descolonización quedó inconclusa tras los Acuerdos de Madrid.

Gibraltar es un territorio sometido al Tratado de Utrecht de 1713 y continúa figurando, más de tres siglos después, en la lista de territorios pendientes de descolonización de las Naciones Unidas.

Pero existe un denominador común.

En ambos casos, el Estado español dejó escapar una oportunidad histórica para defender unos derechos que jamás había abandonado formalmente.

Y eso es precisamente lo ocurrido ahora.

Gracias al Brexit, España se encontraba en la posición negociadora más favorable de las últimas décadas. El Reino Unido necesitaba un acuerdo. Gibraltar necesitaba mantener abierta su comunicación con el continente europeo. La Unión Europea había reconocido expresamente que cualquier solución relativa al Peñón requería el consentimiento de España.

Nunca, desde hacía muchos años, la posición española había sido tan sólida.

Era el momento de actuar con firmeza.

Era el momento de recordar que Gibraltar sigue siendo la última colonia existente en Europa.

Era el momento de exigir el cumplimiento íntegro del Tratado de Utrecht.

Era el momento de invocar las resoluciones de las Naciones Unidas que instan a culminar la descolonización del Peñón.

Era el momento de negociar desde la fuerza.

Pero ocurrió exactamente lo contrario.

El Gobierno presidido por Pedro Sánchez, sostenido parlamentariamente por partidos separatistas, independentistas y herederos políticos del entorno de ETA, optó por una vía radicalmente distinta. Lejos de aprovechar la ventaja que le otorgaba la nueva situación creada por el Brexit, aceptó un acuerdo que facilita la desaparición práctica de la verja, normaliza las relaciones con Gibraltar y consolida, en la práctica, una situación que España lleva más de tres siglos considerando anómala.

La verja desaparece.

La colonia permanece.

Y eso resume, mejor que cualquier discurso, el resultado de la negociación.

Se ha presentado este acuerdo como un triunfo del diálogo, de la cooperación y de la buena vecindad.

Sin embargo, detrás de esa retórica permanece inalterable la realidad.

La bandera británica continúa ondeando sobre el Peñón.

La base militar británica continúa ocupando una posición estratégica de primer orden en la entrada del Mediterráneo.

Las autoridades británicas conservan la soberanía efectiva.

Y Gibraltar sigue siendo la última colonia europea.

Si el resultado final deja intacta la cuestión esencial, cuesta comprender dónde reside el supuesto éxito diplomático.

Más aún cuando España negociaba desde una posición de fuerza que difícilmente volverá a repetirse.

Sun Tzu enseñó hace veinticinco siglos que quien dispone de ventaja no debe abandonarla gratuitamente. Un estratega inteligente no permite que el adversario recupere aquello que estaba a punto de perder. La política internacional no funciona de manera muy distinta. Los Estados que defienden con firmeza sus intereses nacionales saben esperar el momento oportuno y aprovecharlo cuando llega.

Ese momento llegó para España.

Y España lo dejó escapar.

Lo más sorprendente no es únicamente la ocasión perdida.

Lo verdaderamente grave es que se pretenda presentar esa renuncia como un éxito histórico.

Porque Gibraltar no constituye un simple problema fronterizo.

No es únicamente una cuestión económica.

No es sólo un asunto que afecte a los trabajadores del Campo de Gibraltar.

Es una cuestión de soberanía nacional.

Es una cuestión de Derecho internacional.

Es una cuestión de integridad territorial.

Y también una cuestión de respeto a la propia historia de España.

Durante décadas, todos los gobiernos españoles, con mayor o menor firmeza, sostuvieron una idea que parecía indiscutible: Gibraltar debía volver algún día a la soberanía española. Variaban los procedimientos, cambiaban los ritmos, se proponían fórmulas distintas, pero el objetivo permanecía inalterable.

Ahora parece haber ocurrido algo muy distinto.

No se ha avanzado hacia la recuperación del Peñón.

Se ha avanzado hacia la normalización de la colonia.

Y eso constituye un cambio de enorme trascendencia política.

Porque las colonias no desaparecen cuando se derriban las verjas.

Desaparecen cuando cesa la soberanía colonial.

Ésa es la verdadera cuestión.

Y ésa será la idea central que recorrerá las páginas de este ensayo.

Veremos cómo el Tratado de Utrecht fue incumplido reiteradamente por el Reino Unido hasta desbordar por completo los límites de la cesión pactada en 1713; analizaremos las resoluciones de las Naciones Unidas que mantienen a Gibraltar como territorio pendiente de descolonización; estudiaremos las sucesivas oportunidades desaprovechadas por los distintos gobiernos españoles y, finalmente, examinaremos cómo la negociación posterior al Brexit, que ofrecía probablemente la mejor ocasión de las últimas décadas para reforzar la posición española, ha desembocado, según la tesis que aquí se sostiene, en una nueva y grave renuncia política.

Porque los hechos son tozudos.

Y cuando una nación renuncia voluntariamente a defender aquello que considera suyo, no pierde únicamente una negociación.

Empieza a perder la memoria de sí misma.

El Tratado de Utrecht: tres siglos de incumplimientos que jamás debieron quedar impunes

Existe una idea profundamente equivocada, repetida hasta la saciedad durante décadas, según la cual el Tratado de Utrecht concedió al Reino Unido una soberanía absoluta, ilimitada y definitiva sobre Gibraltar.

Nada más lejos de la realidad.

Basta leer con detenimiento el artículo X del Tratado, firmado en 1713, para comprobar que la cesión efectuada por Felipe V distó mucho de ser incondicional.

España cedió la ciudad, el castillo, el puerto, las defensas y las fortalezas de Gibraltar.

Nada más.

No cedió el istmo.

No cedió las aguas que rodean el Peñón.

No cedió espacio alguno para futuras ampliaciones.

No autorizó la construcción de instalaciones militares fuera del recinto cedido.

No permitió establecer una comunicación permanente por tierra con el territorio español.

Y tampoco otorgó a Gran Bretaña libertad para alterar unilateralmente las condiciones de aquella cesión.

Más aún.

El propio Tratado incorporó una cláusula que suele pasar inadvertida y cuya importancia resulta extraordinaria.

Si algún día la Corona británica decidiera vender, donar, transmitir o desprenderse de Gibraltar por cualquier título, España tendría siempre el derecho preferente para recuperarlo.

Difícilmente puede sostenerse, por tanto, que el Tratado otorgara una soberanía ilimitada e irrevocable.

Fue una cesión condicionada.

Y toda cesión condicionada obliga tanto a quien la realiza como a quien la recibe.

Precisamente ahí comienza el verdadero problema.

Porque durante más de tres siglos el Reino Unido ha ido ampliando, poco a poco, aquello que Utrecht jamás le concedió.

Primero ocupó el istmo.

Después levantó sobre él un aeropuerto militar.

Más tarde fue apropiándose de terrenos ganados al mar.

Posteriormente comenzó a reivindicar unas aguas territoriales que nunca figuraron en el Tratado.

Finalmente impulsó un régimen de autogobierno incompatible con el espíritu de una simple cesión territorial efectuada en 1713.

Cada uno de esos pasos supuso una alteración sustancial del acuerdo original.

Ninguno fue autorizado por España.

Ninguno fue objeto de una nueva cesión.

Todos fueron consolidándose mediante la vieja política de los hechos consumados.

Y aquí surge una pregunta que cualquier jurista formularía inmediatamente.

¿Puede una de las partes invocar un tratado para conservar los derechos que le benefician mientras incumple reiteradamente las obligaciones que ese mismo tratado le impone?

Parece evidente que no.

Los tratados internacionales obligan a ambas partes.

No constituyen un menú del que cada Estado pueda escoger únicamente aquello que le resulta favorable.

Sin embargo, eso es exactamente lo que el Reino Unido ha venido haciendo durante siglos.

Y lo verdaderamente incomprensible es la actitud de los sucesivos gobiernos españoles.

Lejos de reaccionar con la firmeza exigible, fueron aceptando, una tras otra, las vulneraciones británicas.

Cada ocupación ilegal terminó consolidándose.

Cada ampliación pasó a considerarse normal.

Cada incumplimiento fue tolerado.

Cada concesión española debilitó un poco más la posición jurídica de nuestro país.

Hasta llegar a una situación verdaderamente paradójica.

Hoy muchos ciudadanos creen que el aeropuerto forma parte legítimamente de Gibraltar.

Ignoran que se encuentra construido sobre un istmo jamás cedido.

Muchos consideran normales las aguas territoriales británicas.

Desconocen que el Tratado nunca las reconoció.

Muchos creen que el actual territorio gibraltareño coincide con el cedido en 1713.

No es cierto.

El Gibraltar de hoy es muy distinto del Gibraltar contemplado en Utrecht.

Y esa diferencia tiene un enorme alcance jurídico y político.

Porque cuanto mayor ha sido el incumplimiento británico, más firme debió ser la respuesta española.

Ocurrió exactamente lo contrario.

España pasó de denunciar las vulneraciones a acostumbrarse a ellas.

Y acostumbrarse a una ilegalidad constituye siempre el primer paso para terminar aceptándola como si fuera legítima.

Eso explica, en buena medida, la situación actual.

Cuando el Brexit situó nuevamente a España en una posición de fuerza, el Gobierno disponía de una oportunidad extraordinaria para recordar algo elemental.

El Reino Unido no sólo ocupaba una colonia pendiente de descolonización.

Llevaba, además, más de tres siglos incumpliendo de forma continuada las condiciones bajo las cuales esa colonia le había sido cedida.

Ésa debió haber sido una de las principales cartas de la diplomacia española.

No lo fue.

Y esa renuncia constituye, probablemente, uno de los mayores errores estratégicos de toda la negociación.

Porque el verdadero problema no consiste únicamente en que Gibraltar siga siendo una colonia británica.

El problema es que España ha terminado negociando como si los reiterados incumplimientos del Tratado de Utrecht carecieran de importancia.

Y no la tienen.

Son, precisamente, uno de los argumentos más sólidos que sostienen la reivindicación histórica y jurídica de España.

En cualquier litigio serio, quien incumple reiteradamente las condiciones que legitimaban su posición pierde buena parte de la autoridad moral y jurídica para seguir invocándolas.

Éste es, quizá, el aspecto más silenciado de todo el contencioso sobre Gibraltar.

Y también uno de los más decisivos.

Gibraltar sigue siendo una colonia: lo dice Naciones Unidas

Existe otra afirmación que conviene desmentir desde el principio.

Con frecuencia se oye decir que la reclamación española responde únicamente a una aspiración histórica o a un sentimiento patriótico.

No es cierto.

España no se encuentra sola en esta cuestión.

La propia Organización de las Naciones Unidas continúa considerando Gibraltar un territorio pendiente de descolonización.

Éste es un hecho que rara vez ocupa titulares, pero posee una enorme importancia jurídica y política.

Desde 1946, Gibraltar figura en la lista de territorios no autónomos elaborada por las Naciones Unidas. Dicho de otro modo, la comunidad internacional nunca ha dado por concluido el proceso de descolonización del Peñón.

Y eso tiene consecuencias.

Porque las Naciones Unidas no consideran Gibraltar una parte integrada definitivamente en el Reino Unido.

Lo consideran una colonia.

La última colonia existente en Europa.

Las sucesivas resoluciones aprobadas por la Asamblea General mantienen una extraordinaria coherencia.

La Resolución 1514 (XV), de 1960, proclamó el derecho de los pueblos sometidos a dominación colonial a acceder a la descolonización, pero añadió un principio igualmente esencial: ningún proceso descolonizador puede servir para quebrantar la unidad nacional ni la integridad territorial de un Estado.

Ese principio resulta capital.

Porque el caso de Gibraltar presenta una singularidad evidente.

No se trata de un territorio separado históricamente del Reino de España que aspire a constituirse en un nuevo Estado.

Se trata de una porción del territorio español ocupada desde 1704 por una potencia extranjera y regulada posteriormente mediante un tratado internacional cuyas condiciones han sido vulneradas reiteradamente.

Las resoluciones posteriores fueron todavía más precisas.

La Resolución 2231, aprobada en 1966, instó a España y al Reino Unido a abrir negociaciones para poner fin a la situación colonial.

Pero fue la Resolución 2353, aprobada el 19 de diciembre de 1967, la que expresó con mayor claridad la posición de las Naciones Unidas.

La Asamblea General declaró incompatible con los principios de la Carta de las Naciones Unidas toda situación colonial que quebrantara, total o parcialmente, la unidad nacional y la integridad territorial de un Estado.

Y pidió expresamente a España y al Reino Unido que continuaran las negociaciones encaminadas a poner fin a la situación colonial de Gibraltar.

No pidió consolidarla.

No pidió perpetuarla.

Pidió ponerle fin.

Éste es un aspecto que rara vez se recuerda cuando se habla del Peñón.

Las Naciones Unidas nunca han reconocido que Gibraltar deba permanecer indefinidamente bajo soberanía británica.

Al contrario.

Han reiterado que se trata de una cuestión pendiente de resolver.

Y, sin embargo, el paso del tiempo ha producido un curioso fenómeno.

Mientras el Reino Unido consolidaba su presencia sobre el terreno, numerosos gobiernos españoles fueron rebajando el tono de sus reclamaciones.

Londres jamás abandonó su objetivo.

España fue perdiendo impulso.

El resultado está a la vista.

La colonia continúa existiendo.

La descolonización continúa pendiente.

Las resoluciones de las Naciones Unidas continúan vigentes.

Pero la firmeza política con la que España defendía tradicionalmente su posición se ha ido debilitando.

El reciente acuerdo posterior al Brexit constituye, desde esta perspectiva, un punto de inflexión especialmente preocupante.

No porque modifique formalmente la soberanía del Peñón —que sigue siendo objeto de controversia—, sino porque transmite la impresión de que el contencioso puede quedar relegado a un segundo plano mientras se normalizan las relaciones prácticas entre ambas partes.

Ése es precisamente el mayor riesgo.

Las colonias no desaparecen porque resulte más cómodo cruzar una frontera.

Las colonias desaparecen cuando termina la soberanía colonial.

Y eso es justamente lo que las Naciones Unidas llevan más de medio siglo reclamando respecto de Gibraltar.

Resulta, por ello, difícil comprender que un Gobierno español haya desaprovechado una coyuntura excepcional para recordar al Reino Unido algo tan elemental como incómodo.

Que Gibraltar continúa siendo, según la propia Organización de las Naciones Unidas, un territorio pendiente de descolonización.

Y que España no sólo posee razones históricas para reclamar su restitución.

También cuenta con un sólido respaldo en el Derecho internacional.

Tres siglos de hechos consumados: cómo el Reino Unido fue apropiándose de lo que Utrecht jamás le concedió

Existe una vieja máxima en política internacional que rara vez falla.

Cuando una ocupación ilegal no encuentra resistencia suficiente, termina presentándose como un derecho adquirido.

Eso es exactamente lo que ha ocurrido en Gibraltar.

El Reino Unido no amplió su dominio sobre el Peñón de una sola vez.

Lo hizo poco a poco.

Sin grandes proclamaciones.

Mediante pequeños pasos.

Con paciencia británica y perseverancia imperial.

Cada nuevo avance se convertía en el punto de partida del siguiente.

Y cada reacción española resultaba un poco más débil que la anterior.

Así, lo que comenzó siendo una cesión extraordinariamente limitada terminó transformándose, con el paso de los siglos, en una realidad completamente distinta de la prevista en el Tratado de Utrecht.

El istmo: una ocupación jamás autorizada

El ejemplo más evidente lo constituye el istmo que une Gibraltar con el resto de la Península.

El Tratado de Utrecht no menciona una sola palabra acerca de ese terreno.

Sencillamente porque nunca fue cedido.

Sin embargo, aprovechando la debilidad española del siglo XIX y diversas epidemias que obligaron a establecer zonas sanitarias provisionales, las autoridades británicas fueron ocupándolo paulatinamente hasta convertir aquella ocupación de hecho en una posesión permanente.

España nunca reconoció esa ocupación.

Nunca firmó tratado alguno cediendo el istmo.

Nunca aceptó su incorporación al territorio británico.

Y, pese a ello, hoy buena parte de la opinión pública cree erróneamente que forma parte legítima de Gibraltar.

Nada más lejos de la realidad.

Se trata, precisamente, del terreno sobre el que posteriormente se construyó el aeropuerto.

Un aeropuerto levantado sobre suelo español

Pocas imágenes reflejan mejor la pasividad de la política española.

La pista del aeropuerto ocupa un terreno que jamás fue cedido al Reino Unido.

Sin embargo, desde hace décadas funciona con absoluta normalidad.

Despegan y aterrizan aviones civiles y militares.

Se realizan obras de ampliación.

Se explotan instalaciones comerciales.

Y todo ello sobre un suelo cuya soberanía España jamás ha dejado de reclamar.

Difícilmente puede encontrarse un ejemplo más evidente de cómo una ocupación inicialmente irregular acaba convirtiéndose, con el paso del tiempo, en una apariencia de normalidad.

La fuerza de los hechos consumados termina sustituyendo al Derecho.

Las aguas que Utrecht nunca entregó

Algo semejante sucede con las aguas que rodean el Peñón.

El artículo X del Tratado de Utrecht cedió el puerto.

Nada más.

No reconoció mar territorial alguno.

Ni mucho menos autorizó al Reino Unido a extender unilateralmente su jurisdicción sobre las aguas circundantes.

Pese a ello, Londres lleva décadas actuando como si esas aguas le pertenecieran.

Intercepta embarcaciones.

Realiza patrullas.

Impone restricciones.

Y responde diplomáticamente cada vez que los buques españoles ejercen competencias que España considera plenamente legítimas.

El conflicto se repite una y otra vez.

Porque el desacuerdo jurídico nunca ha desaparecido.

Simplemente se ha ido administrando.

Terrenos ganados al mar

Como si todo ello no bastara, Gibraltar ha aumentado su superficie mediante rellenos efectuados sobre el mar.

Nuevos muelles.

Nuevas zonas portuarias.

Nuevas urbanizaciones.

Nuevas instalaciones comerciales.

Cada metro cuadrado añadido amplía, de hecho, un territorio cuya extensión original ya había sido alterada mediante la ocupación del istmo.

Resulta difícil imaginar una vulneración más evidente del espíritu del Tratado de Utrecht.

No sólo se ocupa lo no cedido.

Además, se incrementa artificialmente la superficie de esa ocupación.

Del presidio militar al autogobierno

La transformación no ha sido únicamente territorial.

También ha sido política.

El Gibraltar contemplado en 1713 era una plaza militar bajo soberanía británica.

Nada parecido al complejo entramado institucional existente en la actualidad.

Sin embargo, el Reino Unido fue dotando progresivamente al Peñón de instituciones propias, competencias políticas, órganos de gobierno y una Constitución que reforzó notablemente su autonomía.

España nunca dejó de manifestar sus reservas.

Pero las protestas diplomáticas resultaron insuficientes para impedir que esa nueva realidad terminara consolidándose.

Cada nueva competencia era presentada como un hecho irreversible.

Cada reforma institucional alejaba un poco más el objetivo de la restitución.

El paraíso fiscal del Estrecho

A todo ello se añadió otro elemento decisivo.

La progresiva conversión de Gibraltar en un centro financiero de baja tributación.

Durante décadas, el Peñón atrajo empresas, entidades financieras, sociedades instrumentales, casas de apuestas y actividades que encontraban allí unas condiciones fiscales mucho más favorables que en los países vecinos.

No es casualidad.

Formaba parte de una estrategia cuidadosamente diseñada para hacer económicamente imprescindible la colonia.

Cuanto mayor fuera su prosperidad, mayor sería también la resistencia de sus habitantes a cualquier cambio de soberanía.

Y cuanto más dependiera de Gibraltar la economía del Campo de Gibraltar, más difícil resultaría para cualquier Gobierno español ejercer presión política sobre el Reino Unido.

La estrategia fue eficaz.

Muy eficaz.

Londres comprendió hace mucho tiempo que la mejor manera de conservar Gibraltar no consistía únicamente en mantener una poderosa base militar.

Consistía, sobre todo, en convertir el Peñón en un centro económico cuya estabilidad interesara tanto a británicos como a españoles.

Y, una vez más, España reaccionó tarde.

La oportunidad desaprovechada

Todo ese proceso acumulativo desemboca inevitablemente en el presente.

Cuando el Brexit modificó las reglas del juego, el Gobierno español disponía de una oportunidad excepcional para recordar algo elemental.

Que nada de cuanto el Reino Unido había ido incorporando a Gibraltar durante más de tres siglos figuraba en el Tratado de Utrecht.

Que la ocupación del istmo seguía careciendo de título jurídico.

Que el aeropuerto se levantaba sobre un terreno nunca cedido.

Que las aguas continuaban siendo objeto de controversia.

Que las ampliaciones territoriales habían sido unilaterales.

Que el propio régimen político del Peñón se había alejado por completo de la situación prevista en 1713.

Ése era el momento de negociar.

Ése era el momento de exigir.

Ése era el momento de recordar que el tiempo no convierte en legítimo aquello que nació al margen del Derecho.

Pero el Gobierno español eligió otro camino.

En lugar de utilizar esos argumentos para fortalecer la posición de España, prefirió presentar como un éxito la desaparición práctica de la verja, sin obtener avances equivalentes en la cuestión esencial: la soberanía.

Y ahí reside, probablemente, la mayor paradoja de toda esta historia.

Después de tres siglos de incumplimientos británicos, era Londres quien necesitaba un acuerdo.

Sin embargo, fue España quien terminó comportándose como si fuera ella la obligada a concederlo.

El Brexit: cuando todas las cartas estaban en manos de España

Hay momentos en la historia en que las circunstancias cambian de forma inesperada y ofrecen oportunidades que quizá no vuelvan a repetirse durante generaciones.

El Brexit fue uno de esos momentos.

Durante casi cuarenta años, la pertenencia simultánea de España y del Reino Unido a la entonces Comunidad Económica Europea y, posteriormente, a la Unión Europea, había contribuido a amortiguar el conflicto sobre Gibraltar. La libre circulación de personas, mercancías y capitales reducía la importancia práctica de la verja y facilitaba una convivencia razonablemente estable entre ambos lados de la frontera.

Pero el referéndum británico de 2016 alteró por completo ese equilibrio.

Al abandonar la Unión Europea, el Reino Unido situó automáticamente a Gibraltar fuera del marco jurídico comunitario.

Por primera vez desde hacía décadas, Londres necesitaba negociar.

No por generosidad.

Por necesidad.

El Peñón depende en gran medida de su relación cotidiana con el Campo de Gibraltar. Miles de trabajadores españoles cruzan diariamente la verja para desempeñar su labor en empresas gibraltareñas. Gran parte del abastecimiento entra por territorio español. Las comunicaciones terrestres constituyen una auténtica arteria de la economía del Peñón.

Sin un acuerdo con España, la vida diaria de Gibraltar habría cambiado radicalmente.

Y Londres lo sabía.

También Bruselas era plenamente consciente de esa realidad.

Por eso, el Consejo Europeo adoptó una decisión de enorme trascendencia política que, sorprendentemente, apenas recibió atención en España.

Estableció que ningún acuerdo futuro entre la Unión Europea y el Reino Unido sobre Gibraltar podría aplicarse sin el consentimiento previo de España.

Aquella decisión equivalía, en la práctica, a reconocer que nuestro país disponía de una capacidad decisiva en la negociación.

Era una baza diplomática de enorme valor.

No significaba que España pudiera imponer unilateralmente sus condiciones.

Pero sí que ninguna solución podía prosperar prescindiendo de ella.

Era, probablemente, la mejor posición negociadora alcanzada desde hacía muchas décadas.

Todo aconsejaba actuar con serenidad, firmeza y paciencia.

No existía razón alguna para precipitarse.

Era el Reino Unido quien necesitaba resolver el problema.

No España.

Sun Tzu lo expresó hace veinticinco siglos con una claridad admirable: cuando el adversario necesita un acuerdo más que tú, el tiempo juega a tu favor.

En política internacional ocurre exactamente igual.

Quien tiene prisa suele pagar el precio más alto.

Quien sabe esperar obtiene mejores resultados.

Sin embargo, eso no fue lo que ocurrió.

El Gobierno español optó por alcanzar un acuerdo que elimina, en la práctica, la verja como frontera física y facilita la integración funcional de Gibraltar en el espacio europeo, mientras la cuestión esencial —la soberanía— permanece exactamente donde estaba antes de comenzar las negociaciones.

Ése es el núcleo de la crítica que desarrolla este ensayo.

No se reprocha al Gobierno haber negociado.

Negociar es la esencia misma de la diplomacia.

Lo que se cuestiona es el contenido de la negociación y el resultado obtenido.

Porque cuando una de las partes necesita imperiosamente llegar a un acuerdo y la otra dispone de una posición de fuerza, el desenlace lógico consiste en que quien posee esa ventaja obtenga las principales concesiones.

Aquí parece haber sucedido justamente lo contrario.

El Reino Unido logra mantener la soberanía sobre Gibraltar.

Conserva su base militar.

No modifica sustancialmente su posición jurídica.

Y obtiene, además, una notable normalización de las relaciones fronterizas.

España, por el contrario, obtiene mejoras prácticas que benefician a trabajadores y empresas de ambos lados de la verja, pero no consigue avances equivalentes en la cuestión que motivó durante más de tres siglos la política española respecto de Gibraltar.

Resulta inevitable formular una pregunta.

¿Quién necesitaba realmente este acuerdo?

Si la respuesta es el Reino Unido, cuesta comprender por qué las principales ventajas estratégicas parecen haber recaído precisamente sobre Londres.

Y todavía resulta más difícil comprender que algunos pretendan presentar ese desenlace como un gran éxito diplomático español.

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La desaparición de la verja: un símbolo cargado de consecuencias

Muchos celebran la caída de la verja como si fuera el final de un viejo conflicto.

Probablemente se equivocan.

Las verjas son simples estructuras metálicas.

Las colonias no desaparecen cuando se desmontan unas rejas.

Desaparecen cuando cesa la soberanía colonial.

La verja tenía una evidente función práctica.

Pero poseía también un enorme valor simbólico.

Recordaba diariamente que allí existía un litigio sin resolver.

Recordaba que Gibraltar seguía siendo objeto de una reclamación permanente por parte de España.

Recordaba que las Naciones Unidas nunca habían considerado concluido el proceso de descolonización.

Al desaparecer ese símbolo sin que haya cambiado la realidad jurídica del Peñón, existe el riesgo de transmitir la impresión de que el problema ha quedado definitivamente resuelto.

Y eso sería profundamente erróneo.

Porque nada esencial ha cambiado.

Gibraltar continúa siendo británico.

La colonia continúa existiendo.

Las resoluciones de las Naciones Unidas continúan vigentes.

España mantiene formalmente su reclamación.

Pero la percepción internacional puede modificarse con el paso del tiempo.

Y ahí reside el verdadero peligro.

La historia demuestra que las reivindicaciones territoriales no suelen perderse de un día para otro.

Se debilitan lentamente.

Primero desaparecen de los discursos oficiales.

Después dejan de ocupar espacio en los libros de texto.

Más tarde se consideran asuntos del pasado.

Finalmente, una generación entera termina creyendo que aquello siempre fue así.

Ése ha sido, probablemente, el mayor triunfo británico en Gibraltar.

No una victoria militar.

No una victoria diplomática.

Sino una paciente victoria del tiempo.

Y precisamente por eso, cuando el Brexit devolvió a España una posición de fuerza, era imprescindible evitar que esa inercia continuara consolidándose.

Según la tesis de este ensayo, ocurrió justamente lo contrario.

La oportunidad histórica se transformó en una nueva ocasión perdida.

Y ésa es la razón por la que muchos españoles consideran que el reciente acuerdo no constituye un éxito diplomático, sino una de las renuncias más trascendentales de la política exterior española desde el abandono del Sáhara Español.

Cuando un Estado deja de comportarse como un Estado

Existe una diferencia fundamental entre las grandes naciones y las naciones resignadas.

Las primeras defienden con perseverancia sus intereses permanentes, aunque el objetivo tarde décadas en alcanzarse.

Las segundas terminan convenciéndose de que determinadas causas están perdidas y acaban adaptándose a una realidad que nunca debieron aceptar.

Lamentablemente, esa segunda actitud parece haber impregnado buena parte de la política española respecto de Gibraltar.

No ha sido una rendición repentina.

Ha sido una lenta sucesión de renuncias.

Primero se toleró la ocupación del istmo.

Después se aceptó la construcción del aeropuerto.

Más tarde se normalizó la existencia de unas aguas territoriales nunca reconocidas por el Tratado de Utrecht.

Posteriormente se contempló con escasa reacción la ampliación artificial del territorio mediante rellenos sobre el mar.

Se terminó aceptando un régimen de autogobierno cada vez más amplio.

Y, finalmente, se presenta como un éxito la desaparición práctica de la verja sin que la cuestión esencial de la soberanía haya experimentado el menor avance.

Cada cesión parecía pequeña.

Pero la suma de todas ellas constituye una transformación radical de la situación existente en 1713.

Así se producen casi siempre las grandes derrotas políticas.

No mediante un único acontecimiento espectacular.

Sino por acumulación.

Un paso hoy.

Otro mañana.

Una concesión presentada como provisional.

Otra justificada por razones económicas.

Una tercera explicada en nombre del pragmatismo.

Cuando la sociedad desea darse cuenta, el paisaje ha cambiado por completo.

Y entonces ya resulta extraordinariamente difícil volver atrás.

Ésa ha sido, precisamente, la estrategia británica.

No necesitaba vencer militarmente a España.

Le bastaba con administrar el tiempo.

Esperar.

Consolidar.

Normalizar.

Convertir cada infracción en un hecho consumado.

Y confiar en que el siguiente Gobierno español resultara un poco menos firme que el anterior.

Durante demasiado tiempo, esa estrategia ha funcionado.

Una peligrosa pedagogía de la resignación

Existe además un aspecto del problema que rara vez se menciona.

Las decisiones políticas también educan.

Los gobiernos no sólo administran presupuestos o aprueban leyes.

Transmiten una determinada idea de la Nación.

Cuando un Gobierno defiende con firmeza la integridad territorial, está enviando un mensaje claro a las generaciones futuras.

Cuando, por el contrario, relativiza esa defensa o presenta como un éxito lo que muchos ciudadanos consideran una renuncia, también está enseñando algo.

Está enseñando que determinados principios pueden sacrificarse si las circunstancias políticas lo aconsejan.

Ésa es una pedagogía profundamente equivocada.

Porque la integridad territorial de un Estado no constituye una mercancía negociable.

Forma parte de su propia existencia.

No hay nación sin territorio.

No hay soberanía sin voluntad de ejercerla.

No hay política exterior digna de ese nombre cuando se renuncia a defender aquello que se considera propio.

Del Sáhara a Gibraltar

Muchos lectores encontrarán exagerado el paralelismo con el Sáhara Español.

No lo es.

Naturalmente existen diferencias jurídicas e históricas evidentes.

Nadie sensato pretende ignorarlas.

Pero ambos episodios presentan un rasgo común.

En los dos casos, España llegó al momento decisivo con una posición mejor de la que finalmente utilizó.

En los dos casos existían argumentos jurídicos de considerable entidad.

En los dos casos el desenlace favoreció a quienes ocupaban o aspiraban a ocupar el territorio.

Y en ambos permanece la amarga sensación de que el Estado español renunció a defender con toda la energía posible aquello que afirmaba considerar suyo.

La Historia rara vez ofrece segundas oportunidades.

El Brexit fue una de ellas.

Probablemente la mejor desde hacía muchas décadas.

Y, según la tesis de este ensayo, ha terminado convirtiéndose en una nueva ocasión perdida.

Gibraltar volverá… si España quiere

Conviene terminar con una reflexión serena.

Muchos presentan la recuperación de Gibraltar como una quimera imposible.

La Historia enseña exactamente lo contrario.

No existen conflictos territoriales eternos.

Lo que existen son Estados que perseveran y Estados que abandonan.

Alemania recuperó su unidad.

Hong Kong volvió a soberanía china tras más de siglo y medio de administración británica.

El canal de Panamá dejó de estar bajo control estadounidense.

Numerosos territorios coloniales cambiaron de estatuto cuando cambiaron las circunstancias políticas.

Nada permanece inmutable.

Tampoco Gibraltar.

Pero existe una condición imprescindible.

Que España vuelva a comportarse como un Estado consciente de sus derechos.

Que abandone la política de las renuncias sucesivas.

Que recupere una auténtica política de Estado sobre Gibraltar, compartida por todas las fuerzas constitucionales y mantenida con independencia de quién ocupe el Gobierno.

Que explique a los españoles, especialmente a los más jóvenes, qué dice realmente el Tratado de Utrecht.

Qué resoluciones siguen vigentes en las Naciones Unidas.

Qué partes del Tratado han sido incumplidas reiteradamente por el Reino Unido.

Y por qué Gibraltar continúa siendo, hoy, la última colonia existente en Europa.

No se trata de alimentar un enfrentamiento con el pueblo británico ni con los habitantes del Peñón.

Se trata de defender, con firmeza, con serenidad y con perseverancia, los intereses permanentes de España.

Los gobiernos pasan.

Las naciones permanecen.

Las mayorías parlamentarias cambian.

Los derechos históricos no caducan por el simple transcurso del tiempo.

Y los tratados internacionales no pueden invocarse únicamente cuando benefician a una de las partes e ignorarse cuando imponen obligaciones.

Gibraltar sigue ahí.

Las resoluciones de las Naciones Unidas siguen ahí.

El Tratado de Utrecht sigue ahí.

Los incumplimientos británicos siguen ahí.

Lo único que parece haber desaparecido es la voluntad política de algunos gobernantes españoles para defender con firmeza una causa que durante más de tres siglos constituyó una auténtica cuestión de Estado.

Porque, al fin y al cabo, las naciones no comienzan a perder su territorio cuando un ejército extranjero lo ocupa.

Empiezan a perderlo cuando sus propios gobernantes dejan de creer que merece la pena recuperarlo.

La Nación no puede negociarse.

Las naciones no desaparecen de un día para otro.

No dejan de existir porque un ejército extranjero ocupe una fortaleza o porque un tratado impuesto en circunstancias dramáticas obligue a realizar dolorosas concesiones.

Las naciones comienzan a desdibujarse cuando sus gobernantes dejan de creer en ellas.

Cuando pierden la voluntad de defender aquello que recibieron de las generaciones anteriores.

Cuando sustituyen la política de Estado por la política del momento.

Cuando confunden el interés permanente de España con la conveniencia pasajera de un Gobierno.

Eso es lo verdaderamente preocupante del reciente acuerdo sobre Gibraltar.

No es únicamente que permanezca la soberanía británica.

No es sólo que continúe existiendo la última colonia europea.

Lo más grave consiste en el mensaje político que transmite.

El Gobierno español ha actuado como si la cuestión de la soberanía hubiera dejado de ser prioritaria.

Como si bastara con facilitar el tránsito fronterizo para dar por satisfactoriamente resuelto un contencioso que lleva abierto más de tres siglos.

Pero la Historia no funciona así.

Las cuestiones de soberanía jamás desaparecen porque un Gobierno deje de mencionarlas.

Permanecen.

Esperan.

Regresan una y otra vez.

España lo sabe mejor que nadie.

Durante siglos jamás reconoció la ocupación británica de Gibraltar.

Jamás renunció a reclamarlo.

Jamás aceptó la ocupación del istmo.

Jamás admitió las aguas territoriales británicas.

Jamás dejó de sostener que el Tratado de Utrecht había sido incumplido reiteradamente.

Y, sin embargo, hoy parece conformarse con administrar las consecuencias de esos incumplimientos.

Ésa constituye la verdadera ruptura con la política tradicional del Estado español.

No se trata únicamente de una negociación.

Se trata de una forma distinta de entender España.

Mientras el Reino Unido jamás ha dejado de actuar como una potencia que defiende con constancia sus intereses nacionales, España parece resignarse a administrar los hechos consumados creados por otros.

Y la Historia demuestra que los hechos consumados sólo benefician a quien los provoca.

Nunca a quien los acepta.

No deja de resultar paradójico que quienes hablan continuamente de memoria histórica parezcan padecer una llamativa desmemoria cuando se trata de Gibraltar.

Olvidan que el Reino Unido incumplió reiteradamente las condiciones impuestas por el Tratado de Utrecht.

Olvidan que las Naciones Unidas siguen considerando Gibraltar un territorio pendiente de descolonización.

Olvidan que España nunca ha renunciado jurídicamente a su reclamación.

Y olvidan, sobre todo, que ningún Gobierno posee legitimidad para dilapidar el patrimonio histórico recibido de las generaciones anteriores.

Los gobiernos administran.

Las naciones perduran.

Los ministros pasan.

España permanece.

Por eso Gibraltar no pertenece a un Gobierno.

Ni a un partido político.

Ni siquiera a una generación concreta.

Pertenece a la Historia de España.

Pertenece a la continuidad del Estado.

Y pertenece también a las generaciones futuras, que tienen derecho a recibir intactos los títulos jurídicos, históricos y políticos que heredaron de quienes las precedieron.

Renunciar a ellos constituye siempre un acto de enorme trascendencia.

Porque las renuncias territoriales nunca afectan únicamente al presente.

Hipotecan el porvenir.

Epílogo. La paciencia de los pueblos y la impaciencia de los gobiernos

Existe una última enseñanza que conviene recordar.

Los gobiernos viven pendientes de las siguientes elecciones.

Las naciones deben pensar en los próximos siglos.

Ésa ha sido siempre la diferencia entre las grandes políticas de Estado y la simple gestión cotidiana.

El Reino Unido ha mantenido una estrategia invariable respecto de Gibraltar durante más de trescientos años.

Han cambiado reyes.

Han cambiado primeros ministros.

Han cambiado partidos.

Han cambiado imperios.

Pero el objetivo británico jamás ha variado.

Conservar Gibraltar.

España, por el contrario, ha alternado etapas de firmeza con largos períodos de vacilación.

Ha reaccionado con energía en unas ocasiones y con resignación en otras.

Ha permitido que el paso del tiempo sustituyera a la acción política.

Y, cuando el Brexit ofreció la mejor oportunidad negociadora de las últimas décadas, decidió conformarse con un acuerdo que mejora la gestión cotidiana, pero deja intacta la cuestión fundamental.

Ésa es, en mi opinión, la verdadera dimensión de lo ocurrido.

No estamos únicamente ante un acuerdo fronterizo.

Estamos ante una forma de entender la política exterior.

Ante una determinada idea de España.

Y ante una pregunta que permanecerá abierta durante muchos años:

¿Cómo fue posible que, cuando España tenía más fuerza negociadora que nunca, terminara aceptando un resultado que deja exactamente igual la cuestión esencial?

Cada lector extraerá sus propias conclusiones.

La mía es clara.

Las resoluciones de las Naciones Unidas siguen vigentes.

El Tratado de Utrecht continúa siendo invocado por el Reino Unido, aunque sus condiciones hayan sido vulneradas reiteradamente.

Gibraltar sigue siendo la última colonia existente en Europa.

Y España, lejos de aprovechar una oportunidad histórica para avanzar hacia su recuperación, ha contribuido a consolidar un estado de cosas que jamás debió considerar definitivo.

La Historia juzgará esta decisión.

Pero también juzgará a quienes, pudiendo defender con firmeza los intereses permanentes de España, prefirieron la comodidad de un acuerdo inmediato a la perseverancia que exigen las grandes cuestiones de Estado.

APÉNDICE I

El Tratado de Utrecht: lo que realmente cedió España y lo que el Reino Unido nunca tuvo derecho a ocupar

«Los tratados están para cumplirse… por ambas partes»

La inmensa mayoría de los españoles han oído hablar del Tratado de Utrecht. Sin embargo, muy pocos lo han leído. Todavía menos conocen el contenido exacto de su artículo X, que constituye el fundamento jurídico sobre el que el Reino Unido continúa apoyando su presencia en Gibraltar.

Esa circunstancia resulta llamativa.

Desde hace más de tres siglos, Londres invoca el Tratado de Utrecht como título legitimador de su soberanía sobre el Peñón. Sin embargo, rara vez se recuerda que ese mismo Tratado imponía condiciones, límites y obligaciones que el Reino Unido ha ido incumpliendo de forma reiterada desde el mismo momento en que comenzó a consolidar su dominio sobre Gibraltar.

Conviene, por tanto, abandonar los tópicos y acudir directamente al documento.

No a interpretaciones interesadas.

No a consignas políticas.

Al texto.

Porque los tratados internacionales no se interpretan a partir de eslóganes, sino de sus cláusulas.

Y una lectura atenta del artículo X permite comprobar que la cesión realizada por Felipe V estuvo muy lejos de constituir una entrega absoluta e ilimitada de Gibraltar.

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¿Qué cedió realmente España?

El artículo X comienza con una fórmula aparentemente rotunda:

«El Rey Católico, por sí y por sus herederos y sucesores, cede por este Tratado a la Corona de la Gran Bretaña la plena y entera propiedad de la ciudad y castillo de Gibraltar, juntamente con su puerto, defensas y fortalezas que le pertenecen…»

A primera vista podría parecer que España cedió Gibraltar en su totalidad.

Sin embargo, basta seguir leyendo para advertir que el propio Tratado delimita cuidadosamente el alcance de esa cesión.

No habla del territorio de Gibraltar.

No menciona la totalidad del Peñón.

Mucho menos hace referencia a espacios cuya ocupación ni siquiera existía entonces.

La cesión se refiere expresamente a:

• la ciudad;
• el castillo;
• el puerto;
• las defensas;
• las fortalezas.

Y nada más.

En Derecho internacional, las palabras importan.

Mucho.

Cuando un tratado enumera expresamente los bienes objeto de la cesión, no resulta jurídicamente razonable extender esa cesión a elementos que el propio texto omite deliberadamente.

Precisamente por eso resulta tan significativo lo que el Tratado no dice.

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El gran silencio del Tratado: el istmo

Existe una palabra que jamás aparece en el artículo X.

Istmo.

Y no aparece por una razón muy sencilla.

Porque nunca fue cedido.

El territorio que une el Peñón con la Península permaneció bajo soberanía española.

No existía cesión alguna.

No existía autorización para ocuparlo.

No existía transferencia de soberanía.

Sin embargo, durante el siglo XIX el Reino Unido fue ocupando progresivamente ese espacio, aprovechando circunstancias excepcionales, especialmente la instalación de campamentos sanitarios con motivo de diversas epidemias.

Lo provisional terminó convirtiéndose en permanente.

Lo tolerado acabó transformándose en ocupado.

Y la ocupación terminó presentándose como si hubiera sido legítima desde el principio.

España jamás reconoció esa situación.

Jamás firmó un tratado cediendo el istmo.

Jamás modificó el Tratado de Utrecht.

Y, sin embargo, hoy una gran parte de la opinión pública desconoce que el aeropuerto de Gibraltar se levanta precisamente sobre ese terreno nunca cedido.

Éste constituye, probablemente, el ejemplo más evidente de cómo los hechos consumados pueden acabar ocultando la realidad jurídica.

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«Sin jurisdicción territorial»

Pocas expresiones del Tratado poseen tanta importancia como ésta.

El artículo X añade una limitación extraordinariamente significativa:

«…sin jurisdicción alguna territorial y sin comunicación alguna abierta con el país circunvecino por parte de tierra.»

No se trata de una frase secundaria.

Es una de las claves de todo el acuerdo.

España no cedía un territorio abierto hacia el interior de la Península.

Cedía una plaza fortificada.

Una ciudad portuaria.

Un enclave militar.

Nada más.

La intención de los negociadores era inequívoca: impedir que Gibraltar extendiera progresivamente su influencia sobre el territorio español circundante.

La Historia siguió exactamente el camino contrario.

Primero se ocupó el istmo.

Después se construyó una verja.

Más tarde se establecieron comunicaciones permanentes.

Finalmente, Gibraltar terminó integrándose económicamente con el Campo de Gibraltar hasta convertir esa relación cotidiana en uno de los principales argumentos utilizados para justificar la desaparición práctica de la frontera terrestre.

Paradójicamente, aquello que el Tratado pretendía evitar ha terminado consolidándose con el paso de los siglos.

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La comunicación terrestre: de la prohibición a la normalización

El artículo X pretendía impedir una comunicación abierta por tierra.

No era una casualidad.

Los negociadores españoles sabían perfectamente que permitir una integración progresiva entre Gibraltar y el territorio circundante acabaría fortaleciendo la posición británica.

Por eso establecieron expresamente esa limitación.

Con el paso del tiempo, la realidad fue imponiéndose sobre el texto.

Las necesidades económicas.

Los intercambios comerciales.

Los desplazamientos diarios.

La apertura de la verja.

La incorporación de España a la Comunidad Europea.

Y, finalmente, el reciente acuerdo derivado del Brexit.

Todo ello ha conducido a una situación muy alejada de la prevista en 1713.

Hasta el punto de que hoy miles de personas cruzan diariamente una frontera cuya existencia el propio Tratado concebía como excepcional.

No se trata de cuestionar la conveniencia de facilitar la vida cotidiana de trabajadores y empresas.

Se trata de recordar que esa evolución constituye una alteración sustancial del régimen originalmente pactado.

Y toda alteración sustancial debería haber sido objeto de una nueva negociación entre las partes.

No de una consolidación silenciosa mediante hechos consumados.

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Una reflexión que España nunca debió abandonar

Llegados a este punto surge inevitablemente una pregunta.

Si el Reino Unido ha incumplido de forma reiterada condiciones esenciales del Tratado de Utrecht, ¿por qué los sucesivos gobiernos españoles no hicieron de esos incumplimientos el eje permanente de su acción diplomática?

Ésa es, probablemente, una de las mayores incógnitas de todo el contencioso.

Durante décadas se discutió sobre la verja.

Sobre el aeropuerto.

Sobre las aguas.

Sobre el contrabando.

Sobre la fiscalidad.

Pero rara vez se recordó una idea elemental.

Los tratados internacionales obligan a las dos partes.

No sólo a una.

Y quien pretende seguir amparándose en un tratado debería ser el primero en respetar íntegramente las condiciones que ese mismo tratado le impone.

Precisamente por ello, los reiterados incumplimientos británicos no constituyen simples anécdotas históricas.

Constituyen uno de los pilares fundamentales de la reclamación española.

Y explican por qué muchos juristas consideran que la política seguida por España durante las últimas décadas debió apoyarse con mucha mayor firmeza en esas vulneraciones, especialmente cuando el Brexit situó nuevamente a nuestro país en una posición negociadora de indudable fortaleza.

La cláusula de retrocesión: la llave que muchos prefieren olvidar

Existe un segundo pasaje del artículo X que rara vez aparece citado en los medios de comunicación y que, sin embargo, posee una enorme trascendencia.

Dice literalmente:

«Si en algún tiempo a la Corona de la Gran Bretaña le pareciere conveniente dar, vender o enajenar de cualquier modo la propiedad de la dicha ciudad de Gibraltar, se ha convenido y concordado por este Tratado que se dará a la Corona de España la primera acción antes que a otros para redimirla.»

Pocas cláusulas de un tratado internacional han sido tan citadas y, al mismo tiempo, tan superficialmente analizadas.

Su significado parece evidente.

El Reino Unido no podía disponer libremente de Gibraltar como si se tratara de una propiedad ordinaria.

España conservaba un derecho preferente.

Una especie de derecho de tanteo o retracto reconocido expresamente por el propio Tratado.

Aquella previsión demuestra que ni siquiera los negociadores de Utrecht contemplaban la cesión como absolutamente ilimitada.

Existía una relación jurídica permanente entre Gibraltar y España.

Y esa relación sobrevivía incluso después de la cesión.

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Mucho más que vender o regalar Gibraltar

Durante años se ha interpretado esta cláusula de forma extremadamente restrictiva.

Según esa interpretación, únicamente entraría en juego si el Reino Unido decidiera vender Gibraltar a un tercer Estado.

Sin embargo, numerosos especialistas han sostenido una interpretación mucho más amplia.

Y no carece de lógica.

Porque la finalidad de la cláusula era impedir que Gibraltar dejara de estar vinculado al acuerdo alcanzado con España.

Dicho de otro modo.

Londres no podía alterar unilateralmente el régimen jurídico nacido en Utrecht sin contar con España.

Precisamente eso es lo que algunos autores consideran que ha ocurrido en diversas ocasiones.

Cuando el Reino Unido fue dotando progresivamente a Gibraltar de instituciones políticas propias.

Cuando amplió considerablemente su capacidad de autogobierno.

Cuando aprobó nuevas normas constitucionales.

Cuando permitió que el Peñón actuara internacionalmente con un grado creciente de autonomía.

Todas esas decisiones suscitan una pregunta perfectamente legítima.

¿Hasta qué punto modificaban el régimen jurídico previsto en 1713?

Y si ese régimen era alterado sustancialmente, ¿no debía España haber invocado con mucha mayor firmeza los derechos que el propio Tratado le reconocía?

Ésta es una cuestión que merece mucho más debate del que ha recibido.

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La Constitución de 2006

Uno de los momentos más relevantes de esa evolución tuvo lugar en 2006.

Ese año entró en vigor una nueva Constitución para Gibraltar.

El Reino Unido insistió en que seguía siendo responsable de la defensa y de las relaciones exteriores.

Pero, al mismo tiempo, el Peñón reforzó notablemente sus instituciones de autogobierno.

Desde la perspectiva española, aquella reforma suponía algo más que una simple reorganización administrativa.

Representaba una modificación sustancial del modelo político existente hasta entonces.

Y ello planteaba una cuestión de fondo.

¿Puede una de las partes transformar unilateralmente el régimen político de un territorio cuya cesión estaba regulada por un tratado internacional firmado casi tres siglos antes?

España manifestó entonces sus reservas.

Pero, una vez más, las consecuencias políticas fueron muy limitadas.

La reforma terminó consolidándose.

Y el tiempo volvió a jugar a favor del Reino Unido.

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Los tratados no son un menú

Existe un principio elemental del Derecho internacional.

Los tratados deben cumplirse de buena fe.

No parcialmente.

No sólo en aquello que beneficia a una de las partes.

Enteramente.

Sin embargo, el Reino Unido ha mantenido durante décadas una posición extraordinariamente cómoda.

Invoca el Tratado de Utrecht cuando desea justificar su presencia en Gibraltar.

Pero guarda un llamativo silencio respecto de las limitaciones que ese mismo Tratado imponía.

Y lo verdaderamente sorprendente es que numerosos gobiernos españoles hayan aceptado discutir las consecuencias de los incumplimientos británicos sin cuestionar con suficiente energía la conducta de quien los había provocado.

Resulta difícil imaginar una situación semejante en cualquier otro litigio internacional.

Si una de las partes incumple reiteradamente las condiciones esenciales de un tratado, la otra suele reaccionar.

España, por el contrario, fue desplazando progresivamente el debate.

Se dejó de hablar del Tratado.

Se empezó a hablar únicamente de cooperación.

Después de convivencia.

Más tarde de prosperidad compartida.

Finalmente de normalización.

Y, poco a poco, la cuestión jurídica quedó relegada a un segundo plano.

Precisamente ahí reside uno de los mayores éxitos de la estrategia británica.

Conseguir que el debate deje de girar alrededor del Derecho para centrarse exclusivamente en la gestión cotidiana de la colonia.

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Una pregunta incómoda

Todo ello conduce inevitablemente a una reflexión.

Si el Reino Unido ha alterado durante más de tres siglos las condiciones bajo las cuales recibió Gibraltar…

Si ha ocupado territorios jamás cedidos…

Si ha construido infraestructuras sobre ellos…

Si ha ampliado artificialmente la superficie del Peñón…

Si ha modificado su régimen político…

Si ha reivindicado aguas no reconocidas en Utrecht…

¿Por qué España no convirtió esas vulneraciones en el eje permanente de su política exterior?

Ésta es probablemente la pregunta más incómoda de todo el contencioso.

Y también una de las más difíciles de responder.

Porque obliga a examinar críticamente no sólo la conducta británica, sino también la actuación de los sucesivos gobiernos españoles.

Unos por acción.

Otros por omisión.

Todos contribuyeron, en mayor o menor medida, a que las vulneraciones del Tratado fueran convirtiéndose en una realidad aceptada de hecho, aunque nunca reconocida de derecho.

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El momento que nunca debió desaprovecharse

Cuando el Brexit modificó radicalmente el escenario internacional, España disponía de una oportunidad excepcional para devolver el Tratado de Utrecht al centro del debate.

Era el momento de recordar que el Reino Unido llevaba siglos beneficiándose de un acuerdo cuyas condiciones había alterado repetidamente.

Era el momento de exigir que toda negociación futura tuviera en cuenta esa realidad.

Era el momento de afirmar que no podía pedirse a España que facilitara una nueva etapa en las relaciones con Gibraltar sin abordar previamente las consecuencias jurídicas derivadas de tres siglos de incumplimientos.

Ese momento pasó.

Y, según la tesis sostenida en este ensayo, pasó sin que el Gobierno español utilizara plenamente una de las cartas más importantes de que disponía.

Porque, al fin y al cabo, el problema de Gibraltar nunca ha consistido únicamente en la existencia de una colonia.

Consiste también en que esa colonia ha ido ampliando durante más de tres siglos unos derechos que el Tratado de Utrecht jamás le concedió.

APÉNDICE II

Cronología comentada de Gibraltar (1704-2026)

Tres siglos de ocupación, incumplimientos y oportunidades perdidas

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1704. La ocupación del Peñón

En el contexto de la Guerra de Sucesión Española, una escuadra anglo-neerlandesa, que actuaba en nombre del archiduque Carlos de Austria, tomó Gibraltar por la fuerza.

La ocupación fue militar.

No existía tratado alguno.

No existía cesión.

Simplemente una conquista durante una guerra.

La inmensa mayoría de la población española abandonó el Peñón y fundó posteriormente la ciudad de San Roque, cuyos habitantes todavía hoy conservan el lema:

«Donde reside la de Gibraltar.»

No se trató únicamente de un cambio de bandera.

Fue el comienzo de uno de los litigios internacionales más prolongados de la historia contemporánea.

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1713. El Tratado de Utrecht

España, agotada por la Guerra de Sucesión, firmó la Paz de Utrecht.

El artículo X cedía:

• la ciudad;
• el castillo;
• el puerto;
• las defensas;
• las fortalezas.

Pero imponía importantes limitaciones.

No cedía:

• el istmo;
• las aguas territoriales;
• futuras ampliaciones;
• una comunicación libre con España.

Además, reconocía expresamente el derecho preferente de España en caso de que Gibraltar dejara de pertenecer a la Corona británica.

Tres siglos después, ese artículo continúa siendo el principal fundamento jurídico invocado por el Reino Unido.

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1727. El segundo asedio

España intentó recuperar Gibraltar mediante un largo asedio.

La operación fracasó.

Sin embargo, dejó claro que la Corona española jamás aceptó como definitiva la pérdida del Peñón.

La reclamación continuó siendo una cuestión de Estado.

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1779-1783. El Gran Asedio

Coincidiendo con la Guerra de Independencia de los Estados Unidos, España y Francia intentaron nuevamente recuperar Gibraltar.

Fue el mayor asedio de la historia del Peñón.

Tampoco tuvo éxito.

Pero consolidó definitivamente el valor estratégico de Gibraltar para la Marina británica.

Desde entonces, Londres comprendió que conservar el Peñón constituía un objetivo permanente.

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Siglo XIX. La ocupación del istmo

Éste constituye uno de los episodios menos conocidos.

Aprovechando diversas epidemias y la instalación provisional de campamentos sanitarios, las autoridades británicas fueron ocupando progresivamente el istmo.

España nunca cedió ese territorio.

Nunca firmó tratado alguno.

Nunca reconoció la ocupación.

Sin embargo, el paso del tiempo terminó consolidando una situación creada al margen del Tratado de Utrecht.

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1830. Gibraltar pasa a ser colonia de la Corona británica

Hasta entonces había sido esencialmente una plaza militar.

Desde ese momento Londres reorganizó su administración y la convirtió oficialmente en colonia.

Un cambio político de enorme importancia que alteraba notablemente la naturaleza del enclave contemplado en Utrecht.

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1909. La verja

Se levantó la verja que separa Gibraltar del territorio español.

Paradójicamente, una construcción que muchos consideran tradicional apenas tiene poco más de un siglo de existencia.

Con el tiempo terminaría convirtiéndose en el símbolo visible del contencioso.

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1938. El aeropuerto

Durante la Guerra Civil Española, el Reino Unido construyó la pista del aeropuerto.

Lo hizo sobre el istmo.

Es decir, sobre un terreno jamás cedido por España.

Éste continúa siendo uno de los principales motivos de controversia jurídica.

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1946. Gibraltar entra en la lista de territorios no autónomos de las Naciones Unidas

Un hecho de enorme trascendencia.

La ONU comenzó a considerar Gibraltar un territorio pendiente de descolonización.

Esa situación permanece hasta nuestros días.

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1960. Resolución 1514

La Asamblea General aprobó la histórica Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales.

Pero añadió una precisión esencial.

La descolonización no podía quebrantar la unidad nacional ni la integridad territorial de un Estado.

España siempre ha considerado que ese principio resulta plenamente aplicable al caso de Gibraltar.

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1966. Resolución 2231

La ONU instó expresamente a España y al Reino Unido a negociar para poner fin a la situación colonial.

No pidió consolidarla.

Pidió resolverla.

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1967. Referéndum organizado por el Reino Unido

Los habitantes de Gibraltar votaron masivamente a favor de continuar bajo soberanía británica.

España rechazó la consulta.

Las Naciones Unidas tampoco consideraron que aquel referéndum resolviera el problema de la descolonización.

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1967. Resolución 2353

Probablemente el documento internacional más importante sobre Gibraltar.

La Asamblea General reiteró la necesidad de poner fin a la situación colonial e insistió en la negociación entre España y el Reino Unido.

Más de medio siglo después, esa resolución continúa vigente.

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1969. Cierre de la verja

El Gobierno español decidió cerrar completamente la frontera terrestre.

La medida pretendía reforzar la presión sobre el Reino Unido.

Durante años Gibraltar permaneció prácticamente aislado por tierra.

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1982. Apertura parcial

Se permitió nuevamente el paso de peatones.

Comenzaba una nueva etapa.

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1985. Reapertura total

Coincidiendo con el ingreso de España en la Comunidad Económica Europea, la verja volvió a abrirse completamente.

Se esperaba que la cooperación favoreciera una futura solución del contencioso.

El tiempo demostraría que las expectativas eran excesivamente optimistas.

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2002. Referéndum sobre la cosoberanía

El Reino Unido y España exploraron la posibilidad de una cosoberanía.

El Gobierno gibraltareño convocó un referéndum.

La propuesta fue rechazada por una amplísima mayoría.

España nunca reconoció eficacia jurídica a aquella consulta.

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2006. Nueva Constitución de Gibraltar

Se aprobó un nuevo marco institucional que reforzó considerablemente el autogobierno del Peñón.

España manifestó sus reservas.

Sin embargo, la reforma terminó consolidándose.

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2016. El Brexit

El Reino Unido decidió abandonar la Unión Europea.

Por primera vez en décadas, Gibraltar quedó fuera del marco jurídico comunitario.

La posición negociadora española mejoró notablemente.

Se abría una oportunidad histórica.

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2017. El Consejo Europeo reconoce el papel decisivo de España

La Unión Europea acordó que ningún pacto relativo a Gibraltar podría aplicarse sin el consentimiento de España.

Aquella decisión otorgaba a nuestro país una capacidad negociadora extraordinaria.

Muchos especialistas la consideraron la mejor posición diplomática española desde hacía décadas.

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2026. El acuerdo posterior al Brexit

Tras años de negociaciones, España, el Reino Unido y la Unión Europea alcanzaron un acuerdo destinado a facilitar la circulación de personas y mercancías.

La desaparición práctica de la verja fue presentada como un éxito diplomático.

Según la tesis desarrollada en este ensayo, el acuerdo mejora la gestión cotidiana de la frontera, pero no modifica la cuestión esencial: Gibraltar continúa bajo soberanía británica y sigue figurando en la lista de territorios pendientes de descolonización de las Naciones Unidas.

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Una última reflexión

La cronología de Gibraltar demuestra que el conflicto nunca ha permanecido inmóvil.

Lo que ha cambiado no ha sido tanto la posición del Reino Unido, extraordinariamente constante durante más de tres siglos, como la intensidad con que España ha defendido sus derechos.

Londres apenas ha variado su objetivo.

Conservar Gibraltar.

España, por el contrario, ha alternado etapas de firmeza con largos periodos de resignación, aperturismo o simple administración del problema.

Quizá esa diferencia explique mejor que ninguna otra por qué, trescientos veintidós años después de la ocupación de 1704, el Peñón continúa siendo la última colonia existente en Europa.

APÉNDICE III

Gibraltar ante las Naciones Unidas

La última colonia de Europa según la propia ONU

«La fuerza puede conquistar un territorio; sólo el Derecho puede legitimar su soberanía.»

Existe una afirmación que conviene desmontar desde el principio.

Con frecuencia se oye decir que Gibraltar constituye un litigio exclusivamente bilateral entre España y el Reino Unido.

No es verdad.

Desde hace casi ochenta años, Gibraltar forma parte de la agenda de las Naciones Unidas.

Y no como un asunto resuelto.

Sino precisamente como uno de los territorios cuya descolonización continúa pendiente.

Éste es un dato objetivo.

No depende de la opinión del Gobierno español.

Ni del británico.

Es la posición mantenida oficialmente por la Organización de las Naciones Unidas.

Resulta llamativo que este hecho apenas aparezca en los medios de comunicación.

Y, sin embargo, constituye uno de los pilares de la posición española.

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¿Qué significa ser un territorio no autónomo?

En 1946 el Reino Unido comunicó a las Naciones Unidas la existencia de diversos territorios coloniales bajo su administración.

Entre ellos figuraba Gibraltar.

Desde entonces permanece incluido en la lista de Territorios No Autónomos.

No se trata de una simple formalidad administrativa.

La inclusión significa que la comunidad internacional entiende que el proceso de descolonización aún no ha concluido.

Es decir.

La ONU no considera definitivamente resuelta la cuestión de Gibraltar.

Si así fuera, habría desaparecido hace mucho tiempo de dicha lista.

No ha ocurrido.

Y eso tiene una enorme importancia política.

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La Resolución 1514 (XV): el comienzo de una nueva etapa

El 14 de diciembre de 1960 la Asamblea General aprobó uno de los textos más importantes de toda la historia del proceso descolonizador.

La conocida Resolución 1514 proclamó el derecho de los pueblos coloniales a poner fin al colonialismo.

Pero esa misma resolución contiene un párrafo cuya importancia resulta decisiva para Gibraltar.

Afirma que:

Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas.

Ésta constituye una de las claves del problema.

España siempre ha sostenido que Gibraltar no puede analizarse como otros procesos coloniales.

¿Por qué?

Porque no se trata de un territorio separado históricamente de España.

Ni de un territorio conquistado durante la expansión colonial del siglo XIX.

Se trata de una parte del territorio español ocupada durante la Guerra de Sucesión y posteriormente regulada mediante un tratado internacional.

Por eso España ha defendido constantemente que el principio de integridad territorial debe prevalecer en este caso.

Ésta ha sido, precisamente, una de las líneas constantes de nuestra diplomacia.

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La Resolución 2231 (XXI)

Seis años después, la Asamblea General dio un paso más.

En diciembre de 1966 aprobó la Resolución 2231.

Su contenido resulta especialmente significativo.

La ONU invitó expresamente a España y al Reino Unido a negociar para poner fin a la situación colonial.

Obsérvese el matiz.

No pidió administrar indefinidamente la colonia.

No propuso perpetuar el statu quo.

Pidió acabar con él.

Y lo hizo teniendo presente el principio de integridad territorial recogido en la Resolución 1514.

Desde entonces, esa ha sido la línea seguida por Naciones Unidas.

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1967: el referéndum que no resolvió el problema

El Reino Unido decidió consultar a la población de Gibraltar.

La inmensa mayoría votó a favor de continuar bajo soberanía británica.

Londres presentó aquel resultado como prueba definitiva de la voluntad de los gibraltareños.

Sin embargo, las Naciones Unidas no consideraron que el referéndum resolviera el contencioso.

¿Por qué?

Porque entendían que el caso de Gibraltar no podía examinarse exclusivamente desde la perspectiva del principio de libre determinación.

También debía tenerse en cuenta el principio de integridad territorial.

Y ambos principios debían armonizarse.

Ésa continúa siendo una de las cuestiones jurídicas más complejas de todo el conflicto.

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La Resolución 2353 (XXII): el documento clave

El 19 de diciembre de 1967 la Asamblea General aprobó la resolución probablemente más importante de toda la historia contemporánea de Gibraltar.

La Resolución 2353.

Su lectura resulta extraordinariamente reveladora.

La Asamblea General expresó su preocupación por la celebración del referéndum organizado por el Reino Unido.

Reiteró la necesidad de poner fin a la situación colonial.

Y pidió a ambos Estados que continuaran negociando para alcanzar una solución definitiva.

En ningún momento reconoció que el problema hubiera quedado resuelto.

Todo lo contrario.

Confirmó que seguía abierto.

Éste es uno de los argumentos más sólidos de la posición española.

Porque demuestra que la propia comunidad internacional nunca consideró el referéndum como un punto final.

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El Comité Especial de Descolonización

Cada año el conocido Comité de los Veinticuatro examina la situación de los territorios pendientes de descolonización.

Gibraltar continúa formando parte de esa relación.

Año tras año.

Década tras década.

Eso significa que Naciones Unidas mantiene viva la cuestión.

No la considera cerrada.

No la considera definitivamente resuelta.

Mientras Gibraltar permanezca en esa lista, el proceso descolonizador seguirá siendo, desde la perspectiva de la ONU, una cuestión pendiente.

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¿Por qué es tan importante todo esto?

Porque modifica completamente el enfoque del debate.

No se trata únicamente de una vieja reivindicación española.

Existe un respaldo internacional que rara vez se recuerda.

Las Naciones Unidas jamás han dicho que Gibraltar deba permanecer británico para siempre.

Jamás han afirmado que el Tratado de Utrecht haya agotado todas las cuestiones jurídicas.

Jamás han declarado concluido el proceso de descolonización.

Y, sin embargo, da la impresión de que muchos gobiernos españoles han actuado como si esa baza diplomática hubiera dejado de existir.

Resulta difícil comprender esa actitud.

Especialmente cuando el Brexit situó nuevamente a España en una posición negociadora particularmente favorable.

Ése era el momento de recordar al Reino Unido que Gibraltar no constituye únicamente un litigio bilateral.

También representa un asunto pendiente para la comunidad internacional.

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Una oportunidad desaprovechada

Precisamente por ello, muchos observadores esperaban que el Gobierno español aprovechara las negociaciones derivadas del Brexit para devolver las resoluciones de Naciones Unidas al centro del debate.

No ocurrió.

El protagonismo pasó a cuestiones prácticas.

Los controles fronterizos.

La circulación de personas.

Las mercancías.

La cooperación económica.

Todo ello tiene importancia.

Nadie lo discute.

Pero el núcleo del problema permaneció prácticamente al margen.

La soberanía.

La descolonización.

El cumplimiento del Tratado de Utrecht.

Las resoluciones de la ONU.

Y ésa constituye, probablemente, una de las mayores oportunidades desaprovechadas de toda la negociación.

Porque cuando un Estado posee a su favor la Historia, un tratado internacional y el respaldo continuado de las Naciones Unidas, resulta difícil entender que renuncie a convertir esos argumentos en el eje principal de su acción diplomática.

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Reflexión final

Las resoluciones de las Naciones Unidas no recuperan territorios por sí solas.

Pero proporcionan legitimidad internacional a quienes defienden una determinada posición.

España dispone desde hace décadas de ese respaldo.

La cuestión es si ha sabido utilizarlo con toda la firmeza, la constancia y la inteligencia que exige una auténtica política de Estado.

Y ésa, probablemente, es una de las preguntas más importantes que plantea este ensayo.

APÉNDICE IV

Los incumplimientos británicos del Tratado de Utrecht

Tres siglos alterando las condiciones de la cesión

«Los tratados internacionales obligan por igual a todas las partes. Quien exige su cumplimiento no puede invocarlos únicamente cuando le benefician e ignorarlos cuando le imponen obligaciones.»

Existe una paradoja difícil de explicar.

El Reino Unido continúa afirmando que su soberanía sobre Gibraltar deriva del Tratado de Utrecht de 1713.

Sin embargo, ese mismo Reino Unido ha ido modificando de forma progresiva las condiciones bajo las cuales recibió aquella cesión.

No se trata de una afirmación retórica.

Basta comparar el texto del artículo X con la realidad actual para comprobar que el Gibraltar de 2026 poco tiene que ver con el Gibraltar contemplado por los negociadores de Utrecht.

Durante más de tres siglos el territorio cedido ha cambiado.

Su extensión ha aumentado.

Su régimen político se ha transformado.

Sus instalaciones militares se han ampliado.

Su relación con el territorio español es completamente distinta de la prevista en 1713.

Y todo ello sin que el Tratado haya sido modificado.

Resulta legítimo preguntarse hasta qué punto tales alteraciones afectan a la vigencia de los derechos que el Reino Unido continúa invocando.

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Primer incumplimiento

La ocupación del istmo

Éste constituye, probablemente, el incumplimiento más evidente.

El artículo X jamás menciona el istmo.

La razón es sencilla.

Porque nunca fue objeto de cesión.

España cedió:

• la ciudad;
• el castillo;
• el puerto;
• las defensas;
• las fortalezas.

Nada más.

El territorio que une Gibraltar con la Península permaneció bajo soberanía española.

Sin embargo, aprovechando circunstancias excepcionales, especialmente la instalación de hospitales provisionales durante diversas epidemias del siglo XIX, las autoridades británicas fueron extendiendo progresivamente su presencia hasta convertir aquella ocupación temporal en una ocupación permanente.

España nunca reconoció jurídicamente esa situación.

Jamás firmó tratado alguno modificando Utrecht.

Jamás aceptó la soberanía británica sobre el istmo.

Y, sin embargo, el paso del tiempo ha terminado generando la falsa impresión de que siempre perteneció a Gibraltar.

Nada más lejos de la realidad.

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Segundo incumplimiento

La construcción del aeropuerto

Sobre ese mismo istmo nunca cedido se levantó posteriormente el aeropuerto.

Su construcción comenzó durante la Guerra Civil Española y fue ampliándose en las décadas siguientes.

Desde entonces la pista constituye uno de los elementos más visibles del litigio.

No únicamente porque sirve tanto para fines civiles como militares.

Sobre todo porque ocupa un suelo cuya soberanía España nunca ha dejado de reclamar.

Resulta difícil encontrar una vulneración más evidente del espíritu del Tratado de Utrecht.

No sólo se ocupa un territorio jamás cedido.

Además se construye sobre él una infraestructura estratégica permanente.

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Tercer incumplimiento

Las aguas territoriales

Éste es uno de los aspectos más complejos desde el punto de vista jurídico.

El Tratado cedió el puerto.

No habló de mar territorial.

No reconoció aguas jurisdiccionales.

No estableció anchura alguna.

Pese a ello, el Reino Unido actúa desde hace décadas como si esas aguas le pertenecieran.

Patrulla.

Intercepta embarcaciones.

Regula actividades marítimas.

Impone restricciones.

España nunca ha reconocido plenamente esas pretensiones.

De ahí los frecuentes incidentes protagonizados por embarcaciones de ambos países.

El conflicto permanece abierto.

Y demuestra que incluso tres siglos después continúa existiendo una profunda discrepancia acerca del alcance real de la cesión efectuada en Utrecht.

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Cuarto incumplimiento

Los terrenos ganados al mar

El Gibraltar actual posee una superficie considerablemente mayor que la existente en 1713.

Buena parte de ese incremento procede de rellenos efectuados sobre el mar.

Nuevos muelles.

Nuevas instalaciones portuarias.

Nuevas urbanizaciones.

Nuevas zonas comerciales.

Todo ello ha ido ampliando progresivamente el espacio disponible.

Surge entonces una pregunta elemental.

¿Cómo puede ampliarse un territorio cuya extensión fue delimitada expresamente por un tratado internacional?

Ésta constituye otra cuestión que España nunca debió dejar de plantear con toda claridad.

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Quinto incumplimiento

La transformación política de Gibraltar

Cuando se firmó Utrecht, Gibraltar era esencialmente una plaza militar.

Nada parecido a la compleja organización política actual.

Con el paso del tiempo Londres fue dotando al Peñón de instituciones propias.

Parlamento.

Gobierno.

Administración.

Constitución.

Competencias crecientes.

La Constitución de 2006 reforzó notablemente esa evolución.

Desde la perspectiva española, ello supone una alteración muy significativa del régimen inicialmente previsto.

No se trata únicamente de un cambio administrativo.

Representa una transformación profunda del estatuto político del territorio.

Y esa transformación nunca fue pactada con España.

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Sexto incumplimiento

La integración económica

El artículo X pretendía impedir precisamente aquello que terminó produciéndose.

Una comunicación permanente con el territorio español.

Durante décadas esa integración fue creciendo.

Miles de trabajadores españoles cruzan diariamente la verja.

Gran parte del abastecimiento procede del Campo de Gibraltar.

La economía del Peñón depende estrechamente de su entorno español.

Nadie discute la importancia social y económica de esa realidad.

Pero tampoco puede ignorarse que constituye una situación muy distinta de la prevista por los negociadores de Utrecht.

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Séptimo incumplimiento

El uso estratégico del tiempo

Quizá éste sea el incumplimiento menos visible.

Y, sin embargo, el más eficaz.

El Reino Unido comprendió hace mucho tiempo que la mejor manera de conservar Gibraltar consistía en consolidar lentamente cada nueva situación creada.

Primero el istmo.

Después el aeropuerto.

Más tarde las aguas.

Posteriormente el autogobierno.

Finalmente la normalización internacional del enclave.

Cada paso parecía pequeño.

Pero todos avanzaban en la misma dirección.

Y el tiempo terminaba haciendo el resto.

La política británica ha sido extraordinariamente constante.

No necesitaba grandes victorias diplomáticas.

Le bastaba con impedir cualquier retroceso.

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¿Qué debió hacer España?

Ésta constituye la gran cuestión.

Muchos especialistas consideran que los sucesivos gobiernos españoles debieron convertir esos incumplimientos en el eje permanente de toda negociación.

Especialmente tras el Brexit.

Era entonces cuando Londres necesitaba un acuerdo.

Era entonces cuando España disponía de una posición negociadora excepcional.

Era entonces cuando podía recordar al Reino Unido que el Tratado cuya vigencia invocaba había sido objeto de alteraciones sustanciales durante más de tres siglos.

Según la tesis desarrollada en este ensayo, aquella oportunidad no fue aprovechada.

Y ésa constituye una de las razones por las que muchos consideran que el reciente acuerdo representa una ocasión histórica perdida.

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Reflexión final

La Historia enseña que los grandes conflictos internacionales rara vez se resuelven únicamente por la fuerza.

Se resuelven mediante una combinación de perseverancia política, inteligencia diplomática y solidez jurídica.

España posee argumentos históricos.

Posee argumentos jurídicos.

Posee el respaldo de las resoluciones de las Naciones Unidas.

Y posee un tratado internacional cuyas condiciones, según sostiene desde hace décadas, fueron vulneradas reiteradamente por la otra parte.

La verdadera cuestión no consiste en determinar si esos argumentos existen.

Existen.

La pregunta verdaderamente importante es otra.

¿Ha demostrado España, especialmente cuando el Brexit le otorgó una posición negociadora privilegiada, la voluntad política necesaria para utilizarlos con toda la firmeza que exigía una auténtica política de Estado?

Ésa es, probablemente, la pregunta que resume todo este ensayo.

APÉNDICE V

¿Qué cambió realmente con el Brexit?

La mejor oportunidad diplomática de España desde hacía décadas

«Hay momentos en la Historia en que las circunstancias ofrecen a las naciones una oportunidad excepcional. La inteligencia política consiste en reconocerla. La grandeza consiste en aprovecharla.»

Desde que el Reino Unido ingresó en la entonces Comunidad Económica Europea, en 1973, la cuestión de Gibraltar quedó parcialmente amortiguada por la propia construcción europea.

Con la entrada de España en la Comunidad Europea, en 1986, el efecto fue aún mayor.

La libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales redujo considerablemente la importancia práctica de la verja.

Sin desaparecer el conflicto de soberanía, la vida cotidiana terminó imponiéndose sobre la disputa diplomática.

Durante casi cuarenta años, el Reino Unido y España convivieron dentro del mismo marco jurídico europeo.

Todo cambió el 23 de junio de 2016.

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El referéndum que alteró el tablero

Cuando una mayoría de ciudadanos británicos votó a favor de abandonar la Unión Europea, probablemente muy pocos pensaron en Gibraltar.

Sin embargo, el resultado afectaba directamente al Peñón.

Porque Gibraltar había votado de forma abrumadora a favor de permanecer en la Unión Europea.

Y, pese a ello, debía abandonar automáticamente el espacio jurídico comunitario junto con el Reino Unido.

Aquella decisión colocó al Gobierno británico ante un problema completamente nuevo.

¿Cómo garantizar el funcionamiento normal de Gibraltar fuera de la Unión Europea?

La respuesta dependía, en gran medida, de España.

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Por primera vez, Londres necesitaba a Madrid

Éste es el aspecto fundamental.

Durante décadas fue España quien buscó fórmulas para desbloquear el contencioso.

Después del Brexit la situación cambió.

Era el Reino Unido quien necesitaba alcanzar un acuerdo.

No por razones sentimentales.

Ni siquiera políticas.

Por razones prácticas.

Miles de trabajadores cruzan diariamente la verja.

El abastecimiento del Peñón depende en buena medida del Campo de Gibraltar.

Gran parte de la actividad económica exige una comunicación fluida con España.

Sin esa relación cotidiana, Gibraltar habría sufrido graves dificultades.

Londres lo sabía perfectamente.

También Bruselas.

Y también Madrid.

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La decisión del Consejo Europeo

El 29 de abril de 2017 el Consejo Europeo adoptó una decisión de enorme trascendencia.

Estableció que ningún acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido relativo a Gibraltar podría aplicarse sin el consentimiento previo de España.

Aquella cláusula cambió completamente el equilibrio negociador.

España no obtenía un derecho de soberanía.

Pero sí adquiría una capacidad de influencia extraordinaria.

En otras palabras.

Nada podía acordarse sobre Gibraltar sin contar con España.

Difícilmente podía imaginarse una posición diplomática más favorable.

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Todas las cartas parecían estar sobre la mesa

En ese momento coincidían circunstancias muy poco frecuentes.

España conservaba intacta su reclamación histórica.

Las Naciones Unidas seguían considerando Gibraltar un territorio pendiente de descolonización.

El Reino Unido necesitaba un acuerdo.

La Unión Europea reconocía expresamente el papel decisivo de España.

El Tratado de Utrecht continuaba siendo el fundamento jurídico invocado por Londres.

Y España disponía, además, del argumento derivado de los reiterados incumplimientos británicos de ese mismo Tratado.

Nunca, desde hacía muchas décadas, habían coincidido tantos factores favorables.

Era una ocasión excepcional.

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¿Qué podía haber planteado España?

No se trataba necesariamente de exigir la devolución inmediata del Peñón.

Nadie sensato podía esperar un desenlace tan radical.

Pero sí parecía razonable abrir una negociación de gran alcance.

Por ejemplo.

Exigir el reconocimiento expreso de que el istmo nunca fue objeto de cesión.

Abrir conversaciones sobre el aeropuerto.

Impulsar fórmulas de administración compartida de determinadas instalaciones.

Reforzar la cooperación en materia fiscal.

Recuperar espacios de soberanía funcional.

O, al menos, dejar claramente establecido que cualquier mejora práctica en la circulación de personas debía ir acompañada de avances equivalentes en la cuestión de la soberanía.

Nada de eso parecía imposible.

Al contrario.

Era precisamente el momento en que el Reino Unido tenía mayor interés en alcanzar un acuerdo.

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La estrategia británica

Londres actuó con enorme habilidad.

Su objetivo consistía en garantizar la continuidad económica de Gibraltar.

Evitar cualquier aislamiento.

Conservar la soberanía.

Y reducir al mínimo las concesiones políticas.

Desde esa perspectiva, la estrategia británica fue extraordinariamente coherente.

No improvisó.

No se precipitó.

No perdió nunca de vista el objetivo principal.

Conservar Gibraltar.

Como había hecho desde 1704.

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La estrategia española

Aquí es donde surge la crítica desarrollada a lo largo de este ensayo.

Según la tesis aquí defendida, el Gobierno español terminó otorgando prioridad casi exclusiva a los aspectos prácticos del acuerdo.

La fluidez fronteriza.

La movilidad.

La cooperación administrativa.

La normalización de las relaciones.

Todos esos objetivos poseen indudable importancia.

Nadie lo discute.

Pero el problema aparece cuando esos avances no van acompañados de progresos equivalentes en la cuestión fundamental.

La soberanía.

Porque entonces surge inevitablemente una pregunta.

¿Quién obtuvo realmente aquello que más necesitaba?

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El tiempo también negocia

Existe una enseñanza constante en la Historia de la diplomacia.

El tiempo constituye un instrumento de negociación.

Quien necesita un acuerdo con urgencia suele negociar desde una posición más débil.

Quien puede esperar dispone de mayor margen.

Después del Brexit era el Reino Unido quien tenía prisa.

España podía permitirse negociar con calma.

Podía exigir.

Podía esperar.

Podía condicionar.

Ésa era precisamente su mayor fuerza.

Según la tesis desarrollada en este ensayo, esa ventaja no fue utilizada con toda la firmeza que exigía una cuestión de Estado.

Y ahí reside la crítica principal.

No en haber negociado.

Sino en haber negociado sin convertir la posición privilegiada de España en avances tangibles sobre el problema de fondo.

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Una oportunidad excepcional

Los historiadores suelen coincidir en una idea.

Las grandes oportunidades diplomáticas aparecen muy pocas veces.

Y cuando se dejan pasar, rara vez regresan en las mismas condiciones.

El Brexit modificó profundamente el equilibrio existente desde hacía cuatro décadas.

Era una ocasión extraordinaria.

No para resolver definitivamente el contencioso.

Pero sí para reforzar de manera significativa la posición española.

Según la tesis sostenida en este ensayo, esa oportunidad terminó convirtiéndose en un acuerdo que facilita la vida cotidiana de Gibraltar sin alterar sustancialmente la cuestión de la soberanía.

Ésa es la razón por la que muchos consideran que España renunció a ganar precisamente cuando disponía de las mejores cartas de toda la partida.

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Reflexión final

En política internacional las oportunidades no permanecen abiertas indefinidamente.

Se presentan.

Se aprovechan.

O se pierden.

Quizá el tiempo permita algún día valorar con mayor perspectiva las consecuencias del acuerdo alcanzado tras el Brexit.

Pero una cosa parece indiscutible.

Nunca, desde hacía muchas décadas, España había negociado desde una posición tan favorable.

Y pocas veces una ocasión de tal importancia ha suscitado un debate tan intenso sobre si nuestro país aprovechó realmente la fuerza que las circunstancias le habían otorgad

APÉNDICE VI

Gibraltar y el Sáhara Español

Dos episodios distintos, un mismo interrogante histórico

«La Historia nunca se repite exactamente. Pero, con frecuencia, rima.»
(Atribuida a Mark Twain.)

Pocas comparaciones suscitan tanta controversia como la que puede establecerse entre Gibraltar y el Sáhara Español.

A primera vista parecen asuntos completamente distintos.

Y, en efecto, desde el punto de vista jurídico existen diferencias muy importantes.

Negarlas sería un error.

Sin embargo, tampoco puede ignorarse que ambos episodios presentan ciertos paralelismos políticos que invitan a la reflexión.

No se trata de identificar dos realidades idénticas.

No lo son.

Se trata de analizar si determinadas decisiones adoptadas por el Estado español responden a una forma semejante de afrontar cuestiones que afectan directamente a la integridad territorial y a la continuidad histórica de España.

Ése es el propósito de este apéndice.

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Las diferencias

Conviene comenzar por ellas.

Gibraltar

El Reino Unido ocupa Gibraltar desde 1704.

La situación quedó regulada mediante el Tratado de Utrecht de 1713.

España jamás ha reconocido la pérdida definitiva de su soberanía.

Las Naciones Unidas consideran Gibraltar un territorio pendiente de descolonización.

Existe un tratado internacional que regula expresamente la cesión y sus condiciones.

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El Sáhara Español

El Sáhara fue administrado por España durante casi un siglo.

En 1958 dejó de ser un simple territorio colonial para convertirse jurídicamente en una provincia española.

Sus habitantes adquirieron la condición de ciudadanos españoles.

En 1975, los Acuerdos de Madrid modificaron profundamente la situación, dando paso a una etapa que continúa siendo objeto de intenso debate jurídico e histórico.

La propia Organización de las Naciones Unidas sigue considerando que el proceso de descolonización del Sáhara Occidental permanece inconcluso.

Como puede apreciarse, los fundamentos jurídicos de ambos conflictos son distintos.

Pero ahí terminan las diferencias esenciales.

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Un mismo denominador común

Existe un elemento que sí aproxima ambos episodios.

En los dos casos, España llegó a un momento decisivo disponiendo de importantes argumentos políticos y jurídicos.

Y en ambos casos muchos españoles consideran que esos argumentos no fueron utilizados con toda la firmeza posible.

En 1975 España conservaba importantes títulos jurídicos sobre el Sáhara.

En 2026 disponía de una posición negociadora excepcional respecto de Gibraltar como consecuencia del Brexit.

En ambos momentos el desenlace provocó una profunda división de opiniones.

Para unos, se actuó con realismo.

Para otros, se renunció a defender plenamente los intereses permanentes de España.

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La política de los hechos consumados

Existe otro paralelismo digno de atención.

En ambos conflictos el paso del tiempo ha favorecido a quienes ocupan efectivamente el territorio.

Marruecos consolidó progresivamente su presencia en buena parte del Sáhara Occidental.

El Reino Unido fue ampliando poco a poco su control efectivo sobre Gibraltar mediante la ocupación del istmo, la construcción del aeropuerto, las ampliaciones ganadas al mar y el fortalecimiento institucional del Peñón.

En ambos casos la realidad material evolucionó mucho más deprisa que las soluciones jurídicas.

Y en ambos casos España fue perdiendo capacidad de influencia conforme transcurrían los años.

La Historia demuestra que el tiempo rara vez permanece neutral en los conflictos territoriales.

Casi siempre beneficia a quien controla físicamente el territorio.

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La continuidad del Estado

Éste constituye quizá el aspecto más importante.

Los gobiernos cambian.

Las naciones permanecen.

Por esa razón, las cuestiones de soberanía no deberían depender exclusivamente de las mayorías parlamentarias de cada momento.

Forman parte del patrimonio histórico del Estado.

Ésa ha sido la práctica habitual de la mayoría de las grandes naciones.

Francia mantiene posiciones constantes durante décadas.

El Reino Unido hace lo mismo.

Estados Unidos también.

España, por el contrario, ha alternado etapas de extraordinaria firmeza con otras de evidente resignación.

Y esa discontinuidad ha debilitado progresivamente la eficacia de su acción exterior.

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Una lección para el futuro

La comparación entre Gibraltar y el Sáhara no pretende reabrir viejas heridas.

Pretende extraer una enseñanza.

Los intereses permanentes de una nación exigen políticas permanentes.

No basta con invocar los derechos históricos.

Hay que defenderlos con constancia.

No basta con recordar los tratados.

Hay que exigir su cumplimiento.

No basta con citar las resoluciones de las Naciones Unidas.

Hay que convertirlas en instrumentos activos de la política exterior.

Cuando esa continuidad desaparece, el paso del tiempo termina favoreciendo a quien ocupa el territorio.

Y recuperar posteriormente la iniciativa resulta mucho más difícil.

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¿Puede repetirse la Historia?

Nadie puede responder con certeza.

Pero sí cabe formular una advertencia.

Las decisiones adoptadas hoy condicionarán la posición de España dentro de veinte, treinta o cincuenta años.

Cada concesión aparentemente menor puede convertirse mañana en un argumento utilizado para justificar nuevas concesiones.

Cada renuncia presentada como provisional corre el riesgo de consolidarse como definitiva.

Y cada oportunidad desaprovechada difícilmente volverá a presentarse en idénticas circunstancias.

Por eso Gibraltar no constituye únicamente un debate sobre una verja, un aeropuerto o un tratado firmado hace más de tres siglos.

Constituye también una reflexión sobre la capacidad de un Estado para mantener una política coherente a lo largo del tiempo.

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Reflexión final

El Reino Unido ha seguido una estrategia extraordinariamente constante respecto de Gibraltar desde 1704.

Han cambiado los monarcas.

Han cambiado los primeros ministros.

Han cambiado los partidos políticos.

Ha desaparecido el Imperio británico.

Pero el objetivo esencial ha permanecido inalterable.

Conservar Gibraltar.

Ésa es, probablemente, la mayor lección que ofrece este largo contencioso.

Las grandes cuestiones de Estado no se resuelven en una legislatura.

Se sostienen durante generaciones.

Y quizá ahí resida la diferencia fundamental entre una política exterior concebida para las próximas elecciones y otra pensada para los próximos siglos.

APÉNDICE VII

Mitos y realidades sobre Gibraltar

Veinte afirmaciones que conviene examinar con detenimiento

«La primera víctima de cualquier conflicto prolongado suele ser la verdad.»

En torno a Gibraltar circulan numerosas afirmaciones que, repetidas durante décadas, han terminado siendo aceptadas por muchas personas como si fueran verdades indiscutibles.

No siempre es así.

Conviene distinguir cuidadosamente entre los hechos, las interpretaciones jurídicas y las opiniones políticas.

Éste es el propósito de este breve apéndice.

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Mito 1

«España cedió Gibraltar entero.»

No exactamente.

El artículo X del Tratado de Utrecht no habla de «todo Gibraltar».

La cesión se refiere expresamente a:

• la ciudad;
• el castillo;
• el puerto;
• las defensas;
• las fortalezas.

El Tratado no menciona el istmo ni otros espacios cuya situación constituye hoy uno de los principales motivos del litigio.

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Mito 2

«España cedió el istmo.»

No.

El istmo nunca aparece citado en el Tratado.

España jamás firmó documento alguno cediéndolo al Reino Unido.

La ocupación británica fue posterior.

Y España nunca la ha reconocido jurídicamente.

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Mito 3

«El aeropuerto está construido sobre territorio cedido.»

No.

La pista ocupa el istmo.

Precisamente el territorio cuya soberanía continúa siendo objeto de controversia.

Éste es uno de los aspectos más importantes —y menos conocidos— del contencioso.

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Mito 4

«Las aguas territoriales británicas alrededor de Gibraltar están reconocidas por Utrecht.»

No.

El Tratado menciona el puerto.

No establece un mar territorial británico alrededor del Peñón.

La controversia continúa abierta.

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Mito 5

«Las Naciones Unidas consideran resuelto el problema.»

No.

Gibraltar sigue figurando en la lista de Territorios No Autónomos.

La ONU continúa considerando pendiente su descolonización.

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Mito 6

«El referéndum de 1967 resolvió definitivamente la cuestión.»

No.

Las Naciones Unidas no consideraron que aquella consulta pusiera fin al proceso de descolonización.

Por el contrario, reiteraron la necesidad de continuar negociando entre España y el Reino Unido.

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Mito 7

«El Brexit perjudicó únicamente a España.»

No.

El Brexit modificó profundamente el equilibrio negociador.

El Reino Unido pasó a necesitar un acuerdo con España para garantizar el normal funcionamiento de Gibraltar.

Precisamente ahí residía la nueva fuerza negociadora española.

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Mito 8

«La verja era el verdadero problema.»

No.

La verja era el símbolo visible del conflicto.

El verdadero problema continúa siendo la soberanía.

La desaparición de la verja no altera por sí sola la situación jurídica del Peñón.

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Mito 9

«El Reino Unido ha respetado siempre el Tratado de Utrecht.»

Ésta es una afirmación discutida.

España sostiene desde hace décadas que el Reino Unido ha vulnerado repetidamente el Tratado mediante la ocupación del istmo, la construcción del aeropuerto, la ampliación del territorio, determinadas reclamaciones sobre las aguas y otras actuaciones.

Precisamente por ello el contencioso permanece abierto.

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Mito 10

«El tiempo ha hecho desaparecer los derechos españoles.»

No.

El transcurso del tiempo no extingue por sí solo una reclamación internacional cuando el Estado interesado mantiene formalmente su posición.

España nunca ha renunciado jurídicamente a Gibraltar.

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Mito 11

«Todo comenzó con el Tratado de Utrecht.»

Tampoco.

El conflicto comenzó realmente en 1704, con la ocupación militar del Peñón durante la Guerra de Sucesión.

El Tratado de Utrecht fue posterior.

Su finalidad consistía precisamente en regular aquella situación.

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Mito 12

«Gibraltar sólo tiene importancia simbólica.»

En absoluto.

Su posición domina el Estrecho.

Constituye uno de los enclaves estratégicos más importantes del mundo.

Controla una de las principales rutas marítimas internacionales.

Su importancia militar continúa siendo extraordinaria.

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Mito 13

«El problema desaparecerá por sí solo.»

La Historia demuestra exactamente lo contrario.

Los conflictos territoriales rara vez se resuelven mediante el simple paso del tiempo.

Normalmente requieren voluntad política, negociación y perseverancia diplomática.

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Mito 14

«La recuperación de Gibraltar es imposible.»

La Historia aconseja prudencia antes de utilizar esa palabra.

Numerosos territorios considerados irrecuperables cambiaron finalmente de soberanía mediante acuerdos políticos.

Hong Kong constituye un ejemplo bien conocido.

Cada caso posee características propias.

Pero la Historia enseña que pocas situaciones internacionales son verdaderamente irreversibles.

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Mito 15

«Defender la posición española equivale a mantener una actitud hostil hacia el Reino Unido.»

No necesariamente.

Los Estados pueden mantener excelentes relaciones políticas, económicas y culturales y, al mismo tiempo, sostener posiciones firmes sobre cuestiones de soberanía.

Así ocurre en numerosos litigios internacionales.

Una discrepancia territorial no obliga a convertir al otro Estado en enemigo.

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Mito 16

«El acuerdo posterior al Brexit resolvió el conflicto.»

No.

Abordó principalmente aspectos prácticos relacionados con la circulación de personas y mercancías.

La cuestión de la soberanía continúa abierta.

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Mito 17

«Gibraltar sólo interesa a los habitantes del Campo de Gibraltar.»

No.

Afecta al conjunto de la política exterior española.

A la integridad territorial.

Al control estratégico del Estrecho.

Y al cumplimiento de tratados y resoluciones internacionales.

Por ello constituye una auténtica cuestión de Estado.

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Mito 18

«El Tratado de Utrecht concede al Reino Unido plena libertad para hacer cuanto quiera en Gibraltar.»

El Tratado reconoce determinados derechos.

Pero también establece límites y condiciones.

Precisamente sobre la interpretación y el alcance de esos límites gira buena parte del contencioso.

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Mito 19

«Todo está definitivamente decidido.»

La propia existencia de negociaciones periódicas entre España y el Reino Unido demuestra lo contrario.

Si el problema estuviera jurídicamente cerrado, esas negociaciones carecerían de sentido.

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Mito 20

«Gibraltar pertenece únicamente al pasado.»

Éste quizá sea el mayor error.

Gibraltar no constituye un episodio histórico concluido.

Sigue siendo una cuestión plenamente vigente.

Continúa presente en la agenda diplomática.

Permanece en las Naciones Unidas.

Y sigue formando parte de una de las principales cuestiones territoriales pendientes de la política exterior española.

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Reflexión final

Los grandes conflictos internacionales suelen ir acompañados de una abundante colección de lugares comunes, simplificaciones y afirmaciones repetidas durante generaciones.

La mejor manera de combatirlos no consiste en sustituir unos eslóganes por otros.

Consiste en acudir a los documentos.

A los tratados.

A las resoluciones internacionales.

A los hechos.

Porque, como decía el viejo aforismo jurídico latino:

«Contra los hechos no valen los argumentos.»

Y precisamente en los hechos, en los documentos y en la Historia ha querido apoyarse este ensayo desde su primera hasta su última página.

APÉNDICE VIII

Bibliografía comentada y documentos fundamentales

Para comprender tres siglos de historia, diplomacia y Derecho internacional

«Los documentos hablan; las opiniones cambian.»

El conflicto de Gibraltar ha generado una bibliografía inmensa. Historiadores, diplomáticos, juristas, militares y especialistas en Derecho internacional han dedicado miles de páginas a estudiar uno de los litigios territoriales más antiguos de Europa.

No todas las obras poseen el mismo valor.

No todas mantienen la misma objetividad.

Y no todas persiguen idéntico propósito.

Esta selección pretende ofrecer al lector un punto de partida sólido para profundizar por sí mismo en el problema.

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I. Documentos imprescindibles

Tratado de Utrecht (1713)

El documento fundamental.

Todo comienza aquí.

Ninguna persona interesada en Gibraltar debería opinar sin haber leído previamente el artículo X.

La lectura directa del texto permite comprobar hasta qué punto algunas afirmaciones repetidas durante décadas carecen de respaldo documental.

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Carta de las Naciones Unidas (1945)

Especialmente los principios relativos a:

• la integridad territorial;
• la solución pacífica de controversias;
• la cooperación internacional.

Ayuda a comprender el marco general dentro del cual se desarrolló posteriormente el proceso descolonizador.

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Resolución 1514 (XV)

Uno de los textos más importantes del siglo XX.

Su verdadero interés reside en que combina el principio de descolonización con el respeto a la integridad territorial de los Estados.

Precisamente ahí radica buena parte del debate sobre Gibraltar.

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Resolución 2231 (XXI)

Documento esencial para entender la posición mantenida por Naciones Unidas durante los años sesenta.

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Resolución 2353 (XXII)

Probablemente el texto internacional más importante sobre Gibraltar.

Su lectura completa resulta altamente recomendable.

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Declaraciones y decisiones del Comité Especial de Descolonización

Permiten comprobar que Gibraltar continúa figurando entre los territorios cuya descolonización permanece pendiente.

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II. Obras generales sobre Gibraltar

Sir William Jackson

The Rock of the Gibraltarians

Una de las obras clásicas sobre la historia del Peñón.

Muy útil para conocer la evolución interna de Gibraltar desde la perspectiva británica.

Precisamente por eso resulta interesante contrastarla con autores españoles.

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Antonio Marquina

Uno de los mayores especialistas españoles en política internacional.

Sus trabajos permiten comprender la evolución diplomática del contencioso durante las últimas décadas.

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Alejandro del Valle Gálvez

Probablemente el jurista español que más profundamente ha estudiado Gibraltar desde la perspectiva del Derecho internacional.

Especialmente recomendables sus trabajos sobre:

• el Brexit;
• la soberanía;
• las aguas;
• la cooperación transfronteriza.

Lectura imprescindible.

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Manuel Medina Ortega

Sus estudios ayudan a comprender el marco jurídico europeo y las implicaciones comunitarias del conflicto.

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III. Historia de la Guerra de Sucesión

Ningún lector comprenderá Utrecht si desconoce la Guerra de Sucesión.

Resultan especialmente recomendables las obras de:

• Joaquim Albareda.
• Henry Kamen.
• Antonio Domínguez Ortiz.

Aunque mantengan enfoques distintos, permiten situar el Tratado dentro de su verdadero contexto histórico.

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IV. El Derecho internacional

Para comprender Gibraltar conviene conocer algunos manuales generales.

Entre ellos destacan:

• Antonio Remiro Brotóns.
• Julio D. González Campos.
• Ian Brownlie.
• Malcolm Shaw.

No estudian exclusivamente Gibraltar.

Pero ayudan a entender conceptos fundamentales:

• soberanía;
• tratados;
• integridad territorial;
• ocupación;
• descolonización.

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V. El Derecho de los Tratados

Resulta muy recomendable acudir directamente a:

Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969)

Aunque posterior a Utrecht, constituye hoy el principal marco jurídico para interpretar los tratados internacionales.

Especial interés presentan los artículos relativos a:

• buena fe;
• interpretación;
• incumplimiento;
• modificación.

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VI. El Brexit

Para comprender el cambio producido en 2016 conviene consultar:

• las Conclusiones del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017;
• los documentos negociadores entre la Unión Europea y el Reino Unido;
• las declaraciones conjuntas relativas a Gibraltar.

En ellos aparece claramente el nuevo papel reconocido a España.

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VII. Documentación española

Especial interés poseen:

• las intervenciones españolas ante Naciones Unidas;
• los documentos del Ministerio de Asuntos Exteriores;
• las respuestas parlamentarias;
• las comparecencias de los distintos ministros de Asuntos Exteriores.

Su lectura permite comprobar la continuidad —y también las diferencias— de la posición española a lo largo de las últimas décadas.

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VIII. Documentación británica

Resulta igualmente imprescindible conocer:

• los documentos del Foreign Office;
• los Libros Blancos sobre Gibraltar;
• las declaraciones oficiales del Gobierno británico;
• los textos constitucionales de Gibraltar.

Sólo confrontando ambas posiciones puede formarse un juicio equilibrado.

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IX. Bibliografía complementaria

Para comprender mejor el trasfondo estratégico conviene acudir también a obras sobre:

• historia naval británica;
• control del Estrecho;
• geopolítica del Mediterráneo;
• historia diplomática española.

Porque Gibraltar nunca ha sido únicamente una roca.

Ha sido, desde hace tres siglos, una pieza esencial del equilibrio estratégico europeo.

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X. Una recomendación metodológica

Conviene desconfiar de los libros escritos únicamente para confirmar las propias convicciones.

La mejor manera de estudiar Gibraltar consiste precisamente en leer autores españoles, británicos e internacionales.

Comparar.

Contrastar.

Examinar documentos originales.

Y extraer después las propias conclusiones.

Porque la Historia no se escribe mediante consignas.

Se escribe mediante documentos.

Y el Derecho internacional tampoco se construye a partir de opiniones.

Se construye a partir de tratados.

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Reflexión final

A lo largo de este ensayo se ha citado reiteradamente el Tratado de Utrecht, las resoluciones de las Naciones Unidas y diversos episodios históricos.

No se ha hecho por erudición.

Se ha hecho porque la mejor defensa de cualquier tesis consiste en permitir al lector comprobar por sí mismo los documentos en los que se apoya.

Los documentos permanecen.

Las interpretaciones evolucionan.

Las ideologías cambian.

Pero los textos siguen ahí.

Y quizá sea ésa la mejor invitación con la que puede concluir este apéndice:

Leer antes de juzgar.

Consultar antes de repetir.

Pensar antes de aceptar como indiscutibles afirmaciones que, en ocasiones, llevan décadas circulando sin haber sido contrastadas con los documentos originales.

APÉNDICE IX

Galería de protagonistas

Los hombres y mujeres que marcaron tres siglos de historia de Gibraltar

«La Historia la hacen los pueblos; pero siempre termina escribiéndose alrededor de quienes tomaron las decisiones.»

El contencioso sobre Gibraltar no puede entenderse únicamente a través de tratados, resoluciones o documentos diplomáticos.

También es la historia de personas.

Reyes.

Militares.

Diplomáticos.

Políticos.

Juristas.

Cada uno dejó su huella.

Algunos fortalecieron la posición española.

Otros consolidaron la británica.

Y algunos, sencillamente, dejaron pasar oportunidades que quizá nunca vuelvan a repetirse.

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Felipe V (1683-1746)

El rey que tuvo que firmar Utrecht

Primer monarca de la Casa de Borbón en España.

Su llegada al trono desencadenó la Guerra de Sucesión Española.

Cuando se firmó el Tratado de Utrecht, España llevaba años devastada por la guerra.

Las concesiones territoriales fueron el precio exigido para obtener el reconocimiento internacional de Felipe V como Rey de España.

Conviene recordar una circunstancia que con frecuencia se olvida.

Felipe V no «regaló» Gibraltar.

Lo cedió en un contexto de enorme debilidad militar y diplomática.

Pero incluso en esas circunstancias limitó cuidadosamente el alcance de la cesión.

Precisamente por eso el artículo X contiene tantas restricciones.

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Luis XIV (1638-1715)

El Rey Sol

Abuelo de Felipe V.

Su política europea condicionó toda la Guerra de Sucesión.

La Paz de Utrecht supuso también el final del predominio absoluto de Francia en Europa.

Indirectamente, la cuestión de Gibraltar forma parte de ese gran reajuste del equilibrio continental.

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Sir George Rooke (1650-1709)

El conquistador del Peñón

Almirante británico.

Dirigió la escuadra anglo-neerlandesa que ocupó Gibraltar en 1704.

Su objetivo inicial ni siquiera era conservar permanentemente la plaza.

Las circunstancias posteriores transformaron aquella conquista militar en una posesión estable.

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Jorge I (1660-1727)

El primer rey británico de la Casa de Hannover

Fue el primer monarca británico que ejerció plenamente la soberanía sobre Gibraltar tras Utrecht.

Durante su reinado comenzó la consolidación política de la presencia británica.

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Blas de Lezo (1689-1741)

El estratega que comprendió el valor del Estrecho

Aunque jamás combatió en Gibraltar, resulta imposible ignorar su figura.

Su extraordinaria victoria en Cartagena de Indias demostró hasta qué punto el dominio de las rutas marítimas constituía la clave del poder imperial británico y español.

La misma lógica estratégica explica la importancia permanente de Gibraltar.

La tradición atribuye a Blas de Lezo una frase que ha pasado al imaginario popular español:

«Todo buen español debería mear siempre mirando hacia Inglaterra.»

Sea o no rigurosamente auténtica, expresa el profundo resentimiento provocado por la pérdida de Gibraltar.

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Fernando María Castiella (1907-1976)

El gran diplomático de Gibraltar

Probablemente ningún ministro español de Asuntos Exteriores dedicó tanto esfuerzo al contencioso.

Impulsó la internacionalización del problema.

Consiguió importantes resoluciones favorables en Naciones Unidas.

Convirtió Gibraltar en una auténtica cuestión de Estado.

Muchos especialistas consideran que fue quien situó a España en la posición diplomática más sólida del siglo XX.

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Margaret Thatcher (1925-2013)

La firmeza británica

La llamada «Dama de Hierro» representa probablemente mejor que nadie la continuidad de la política británica.

Nunca dejó de defender Gibraltar.

Jamás mostró la menor vacilación.

Su actuación durante la guerra de las Malvinas reforzó todavía más esa imagen de firmeza respecto a los territorios bajo soberanía británica.

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Peter Caruana (1956- )

El arquitecto del Gibraltar moderno

Ministro Principal durante muchos años.

Impulsó la transformación económica del Peñón.

Reforzó el autogobierno.

Convirtió Gibraltar en un actor político cada vez más visible en el ámbito internacional.

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José Manuel García-Margallo (1944- )

El ministro que volvió a colocar Gibraltar en el centro del debate

Durante su etapa al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores defendió con notable firmeza la posición española.

Especialmente durante los primeros años posteriores al referéndum del Brexit.

Fue uno de los principales defensores de la cosoberanía como vía de solución.

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Pedro Sánchez (1972- )

El presidente de la negociación posterior al Brexit

Corresponde a su Gobierno la responsabilidad política del acuerdo alcanzado tras las negociaciones derivadas del Brexit.

Según sus defensores, dicho acuerdo favorece la cooperación, facilita la movilidad y beneficia económicamente a la comarca.

Según la tesis desarrollada en este ensayo, el Ejecutivo desaprovechó una oportunidad histórica para fortalecer la posición española en una cuestión de Estado, aceptando un resultado que mejora la gestión cotidiana de la frontera sin obtener avances equivalentes en materia de soberanía.

Será la Historia, y no la pasión del debate político inmediato, la que termine valorando el alcance de aquella decisión.

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David Lammy (1972- )

La voz británica en la etapa posterior al Brexit

Como responsable de la política exterior británica durante la fase final de las negociaciones, defendió la posición tradicional del Reino Unido: mantener la soberanía británica sobre Gibraltar al tiempo que se aseguraba un marco estable para las relaciones con España y la Unión Europea.

Su actuación refleja la continuidad de una política de Estado mantenida por todos los gobiernos británicos, con independencia de su signo político.

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Álvaro Morata y Rodrigo Hernández

Cuando el fútbol recordó una cuestión de Estado

La celebración de la victoria española en la Eurocopa devolvió inesperadamente Gibraltar al centro del debate público.

El grito de «¡Gibraltar español!», repetido por miles de aficionados, puso de manifiesto que, más allá de las negociaciones diplomáticas, la reivindicación continúa muy presente en una parte importante de la sociedad española.

La polémica posterior y las reacciones internacionales demostraron que Gibraltar sigue siendo mucho más que un simple asunto fronterizo.

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Carlos Aurelio Caldito Aunión (autor de este ensayo).

Una voz crítica desde la sociedad civil

El autor de este ensayo sostiene que el reciente acuerdo sobre Gibraltar constituye una oportunidad histórica desaprovechada y una grave renuncia política en una cuestión de Estado.

A lo largo de estas páginas ha defendido una idea central: el Brexit ofreció a España la mejor posición negociadora de las últimas décadas; el Tratado de Utrecht había sido reiteradamente vulnerado por el Reino Unido; las Naciones Unidas continúan considerando Gibraltar un territorio pendiente de descolonización; y, pese a ello, el Gobierno español optó por un acuerdo que facilita la gestión cotidiana del enclave sin alterar el núcleo del contencioso: la soberanía.

El tiempo dirá si esa interpretación resulta acertada.

Pero una cosa parece indiscutible.

Las grandes cuestiones nacionales nunca deberían quedar reducidas al horizonte de una sola legislatura.

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Epílogo documental

Después de recorrer más de tres siglos de historia, tratados, resoluciones internacionales y negociaciones diplomáticas, el lector podrá aceptar o rechazar las conclusiones de este ensayo.

Eso forma parte del debate libre propio de toda sociedad democrática.

Lo que difícilmente podrá sostener es que Gibraltar constituye una cuestión menor, una reliquia histórica sin importancia o un simple problema administrativo.

No lo fue en 1704.

No lo era en 1713.

No lo fue para las Naciones Unidas durante el siglo XX.

Y no deja de serlo en pleno siglo XXI.

Los tratados siguen vigentes.

Las resoluciones internacionales continúan existiendo.

La controversia jurídica permanece abierta.

Y Gibraltar continúa siendo uno de los asuntos más trascendentales y simbólicos de la política exterior española.

Como escribió Miguel de Cervantes:

«La verdad adelgaza y no quiebra, y siempre anda sobre la mentira como el aceite sobre el agua.»

Ojalá este trabajo haya contribuido, modestamente, a que algunos lectores vuelvan la vista hacia los documentos, hacia la Historia y hacia el Derecho antes de dar por definitivamente resuelto un contencioso que, trescientos años después, sigue formando parte de la conciencia nacional de España.