¿QUIÉN GOBIERNA REALMENTE ESPAÑA?
El desgobierno de lo público, la mediocridad inoperante activa y el protectorado europeo de hecho: cómo España dejó de gobernarse a sí misma y convirtió a las instituciones supranacionales en árbitros permanentes de sus conflictos políticos y constitucionales
«Los protectorados modernos ya no necesitan virreyes. Les basta con gobiernos incapaces de gobernarse por sí mismos.»
RESUMEN PARA LECTORES PRESUROSOS
¿Quién gobierna realmente España?
Del Estado soberano al protectorado de hecho
Este ensayo sostiene una tesis deliberadamente incómoda, pero desarrollada paso a paso a lo largo de sus páginas: España conserva formalmente los atributos de un Estado soberano, pero en aspectos cada vez más relevantes funciona como un protectorado de hecho, hasta el punto de que muchas de las decisiones esenciales que afectan a su organización política, económica, jurídica e institucional dependen, se condicionan o terminan siendo arbitradas por instancias supranacionales.
No se trata de afirmar que España haya dejado de existir como Estado ni de negar las ventajas que, durante décadas, ha proporcionado la integración europea. Tampoco se pretende demonizar a la Unión Europea ni cuestionar la cooperación entre naciones soberanas.
La tesis es otra.
El problema principal no reside en Bruselas. Reside en Madrid.
La tutela exterior no constituye la causa primera de la decadencia institucional española. Constituye, sobre todo, su consecuencia.
Del Estado soberano al protectorado
Los protectorados del siglo XIX se imponían mediante la fuerza.
Los del siglo XXI funcionan de manera mucho más discreta.
No necesitan ejércitos.
No necesitan gobernadores coloniales.
Les basta con Estados que han ido perdiendo progresivamente la capacidad de gobernarse a sí mismos.
España continúa teniendo bandera, Constitución, Parlamento, Gobierno, tribunales, fuerzas armadas y representación internacional.
Sin embargo, la soberanía no se mide por la existencia de instituciones, sino por la capacidad efectiva para utilizarlas libremente.
Y precisamente ahí aparece la primera gran duda.
¿Quién toma realmente las decisiones fundamentales?
¿Quién fija los límites de la política económica?
¿Quién condiciona buena parte de la producción normativa?
¿Quién termina arbitrando algunas de las controversias constitucionales más importantes?
¿Quién posee la última palabra cuando las propias instituciones nacionales dejan de inspirar confianza?
Éstas son las preguntas que recorren todo el ensayo.
El desgobierno de lo público
Hace años, Alejandro Nieto acuñó una expresión extraordinariamente precisa: el desgobierno de lo público.
No describía un Estado ausente.
Describía algo mucho más inquietante.
Un Estado gigantesco.
Costoso.
Extraordinariamente activo.
Y, sin embargo, crecientemente incapaz de gobernar los asuntos esenciales.
España no padece escasez de Administración.
Padece exceso de Administración.
Lo que escasea es el buen gobierno.
Nunca hubo tantos organismos.
Nunca tantas normas.
Nunca tantos niveles administrativos.
Nunca tantos procedimientos.
Y, al mismo tiempo, nunca resultó tan difícil identificar quién responde realmente por los errores.
La mediocridad inoperante activa
El ensayo añade un concepto complementario:
la mediocridad inoperante activa.
No se trata de una Administración inmóvil.
Todo lo contrario.
Es una maquinaria que legisla, inspecciona, regula, controla, crea organismos, aprueba planes estratégicos, constituye observatorios, redacta protocolos y multiplica procedimientos.
Trabaja sin descanso.
Pero rara vez resuelve el problema que justificó toda esa actividad.
Cada fracaso produce una nueva norma.
Cada escándalo genera una nueva comisión.
Cada deficiencia da lugar a un nuevo organismo.
El sistema se mueve constantemente.
Pero apenas avanza.
La partitocracia
Uno de los pilares del ensayo consiste en analizar la evolución de España desde una democracia representativa hacia una partitocracia.
Los partidos políticos, concebidos originariamente como instrumentos al servicio de los ciudadanos, han terminado ocupando progresivamente las instituciones del Estado.
No se limitan a gobernar.
Aspiran a controlar.
Ministerios.
Empresas públicas.
Órganos reguladores.
Consejos.
Tribunales.
Autoridades independientes.
Medios públicos.
Organismos constitucionales.
El Estado deja entonces de servir principalmente al interés general.
Comienza a servir, con demasiada frecuencia, a la lógica de conservación de las propias organizaciones políticas.
El ciudadano vota.
Pero las grandes decisiones pasan a depender crecientemente de las direcciones partidistas.
Los partidos-cartel
El ensayo desarrolla igualmente la idea de los partidos-cartel.
Compiten entre sí.
Naturalmente.
Pero también cooperan cuando se trata de preservar el funcionamiento del propio sistema.
Comparten financiación pública.
Se reparten instituciones.
Protegen determinadas reglas electorales.
Conservan mecanismos que dificultan la aparición de nuevos competidores.
Como sucede con los grandes cárteles económicos, la competencia existe.
Pero dentro de límites cuidadosamente administrados.
Tangentópolis española
La corrupción no aparece aquí como una simple suma de delitos individuales.
El ensayo sostiene que el verdadero problema surge cuando la corrupción deja de ser una excepción para convertirse en un modo habitual de funcionamiento institucional.
La comparación con la Italia de Mani Pulite no pretende identificar ambos procesos.
Pretende plantear una pregunta.
¿Dispone España de mecanismos suficientemente eficaces para depurar responsabilidades políticas e institucionales?
¿O el sistema tiende a protegerse a sí mismo?
La respuesta a esa cuestión resulta mucho más importante que la enumeración de casos concretos.
Porque un Estado que deja de exigir responsabilidades termina debilitando su propia legitimidad.
Y un Estado cuya legitimidad se deteriora acaba aceptando una tutela exterior creciente.
Europa y la cesión de soberanía
La incorporación de España a las Comunidades Europeas en 1986 constituyó, sin duda, uno de los grandes acontecimientos de nuestra historia reciente.
Produjo beneficios indiscutibles.
Modernización.
Infraestructuras.
Mercado común.
Libertad de circulación.
Inversiones.
Pero cuarenta años después apenas nadie celebró aquel aniversario con verdadero entusiasmo.
¿Por qué?
El ensayo sostiene que Europa también ha cambiado.
Y España ha cambiado todavía más.
La cooperación entre Estados soberanos ha evolucionado hacia un sistema en el que numerosas decisiones nacionales aparecen crecientemente condicionadas por instituciones supranacionales.
El problema no consiste únicamente en compartir competencias.
Consiste en haber dejado de ejercer plenamente las propias.
La amnistía
La Ley de Amnistía constituye, según este ensayo, el mejor ejemplo del deterioro institucional español.
No porque explique por sí sola la decadencia del Estado.
Sino porque la pone de manifiesto.
Uno de los mayores conflictos constitucionales de la democracia española terminó proyectándose hacia instituciones europeas.
Ello revela, según la tesis defendida, una pérdida de confianza en la capacidad de las propias instituciones nacionales para resolver definitivamente controversias que afectan al núcleo del orden constitucional.
La amnistía no creó el protectorado de hecho.
Lo hizo visible.
El nuevo Estado fallido
Los manuales clásicos describen el Estado fallido como un territorio sin autoridad, sin control efectivo y sin instituciones operativas.
El ensayo propone ampliar ese concepto.
Existe otra forma de fracaso.
Más silenciosa.
Más sofisticada.
Estados que conservan ministerios, parlamentos, tribunales, elecciones y burocracias inmensas.
Pero que pierden progresivamente la capacidad de gobernarse por sí mismos.
Ése sería, según la tesis aquí defendida, el verdadero riesgo que afronta España.
No el colapso.
Sino la sustitución gradual del autogobierno por una tutela permanente.
El protectorado de hecho
La expresión «protectorado» aparece deliberadamente a lo largo de todo el ensayo.
No como una exageración retórica.
Sino como una categoría política utilizada para describir un Estado que conserva formalmente su soberanía, pero cuya capacidad efectiva de decisión resulta crecientemente condicionada por poderes exteriores y por la incapacidad de sus propias instituciones para resolver los grandes problemas nacionales.
No existe un tratado que establezca semejante protectorado.
No hay un gobernador extranjero.
La tutela funciona de otra manera.
Mediante dependencia financiera.
Condicionamientos normativos.
Supervisión institucional.
Arbitraje judicial supranacional.
Y, sobre todo, mediante la renuncia progresiva de las propias élites nacionales al ejercicio efectivo de la soberanía.
Mientras tanto…
Y, sin embargo, la vida continúa.
Las fiestas patronales.
Los festivales.
Los programas de entretenimiento.
Las vacaciones.
Los grandes acontecimientos deportivos.
Millones de españoles celebran con entusiasmo la próxima final del Campeonato del Mundo.
Las banderas vuelven a los balcones.
Las plazas se llenan.
Los estadios vibran.
Y miles de voces corean:
«¡Yo soy español, español, español…!»
Nada hay de censurable en ello.
El problema comienza cuando ese sentimiento nacional aparece únicamente durante noventa minutos.
Cuando la bandera se reserva para el deporte.
Cuando el orgullo nacional no va acompañado de una reflexión sobre quién gobierna realmente España.
Porque el verdadero patriotismo no consiste únicamente en celebrar las victorias de una selección nacional.
Consiste también en preocuparse por la salud de las instituciones que garantizan la libertad, la igualdad ante la ley, la responsabilidad política y el autogobierno.
La gran pregunta
El ensayo concluye formulando una única pregunta.
No pretende ofrecer una verdad indiscutible.
Invita al lector a responderla por sí mismo.
¿Sigue siendo plenamente soberano un Estado que necesita recurrir de manera creciente a instancias supranacionales para resolver sus conflictos políticos y constitucionales más importantes?
Si la respuesta es afirmativa, el lector podrá discrepar de la tesis aquí sostenida.
Pero si la respuesta es negativa, quizá haya llegado el momento de abrir un debate que España lleva demasiado tiempo aplazando.
Porque las naciones no dejan de ser libres únicamente cuando pierden sus fronteras.
Empiezan a dejar de serlo cuando dejan de gobernarse a sí mismas.
Si tu deseo es profundizar, saber más, sigue leyendo.
¿QUIÉN GOBIERNA REALMENTE ESPAÑA?
El desgobierno de lo público, la mediocridad inoperante activa y el protectorado europeo de hecho: cómo España dejó de gobernarse a sí misma y convirtió a las instituciones supranacionales en árbitros permanentes de sus conflictos políticos y constitucionales
I. ESPAÑA: DE ESTADO SOBERANO A PROTECTORADO DE HECHO
Durante generaciones, los españoles aprendimos que la soberanía nacional era uno de los pilares fundamentales del Estado.
Así lo enseñaban los manuales de Derecho Constitucional.
Así lo proclamaba la Constitución.
Así lo repetían los discursos oficiales.
España era una nación soberana.
El pueblo español era el único titular de la soberanía.
Las instituciones del Estado ejercían esa soberanía en nombre de la nación.
Al menos, eso decía la teoría.
La realidad, sin embargo, ha seguido un camino muy distinto.
Hoy España conserva bandera, himno, Constitución, Parlamento, Gobierno, Tribunal Supremo, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, fuerzas armadas, embajadas y representación internacional.
Nada de eso ha desaparecido.
Precisamente por eso resulta tan difícil percibir lo que realmente ha ocurrido.
Porque los protectorados del siglo XXI ya no se parecen a los del siglo XIX.
Nadie ha sustituido la bandera española por otra.
Ningún gobernador extranjero ocupa el Palacio de la Moncloa.
No existe una autoridad colonial visible.
Y, sin embargo, la tutela existe.
Es una tutela mucho más sofisticada.
Más discreta.
Más eficaz.
Y, sobre todo, mucho menos visible.
España sigue pareciendo un Estado plenamente soberano.
Pero, en los asuntos decisivos, actúa cada vez más como un protectorado de hecho.
No porque así lo hayan impuesto únicamente las instituciones europeas.
Sino porque las propias élites políticas españolas han ido renunciando, paso a paso, al ejercicio efectivo de la soberanía nacional.
Ésta constituye la tesis central de este ensayo.
No sostengo que España haya dejado de existir como Estado.
Tampoco afirmo que la Unión Europea sea, por sí misma, una potencia ocupante.
Lo que sostengo es algo distinto.
Mucho más preocupante.
España ha llegado a una situación en la que buena parte de las decisiones fundamentales de carácter político, económico, jurídico e incluso constitucional terminan dependiendo de instancias exteriores.
Y eso constituye exactamente la definición práctica de un protectorado.
Porque la soberanía no consiste únicamente en poseer instituciones.
Consiste en poder utilizarlas libremente para gobernar el propio país.
Cuando un Estado ya no puede resolver sus conflictos constitucionales sin esperar la interpretación de tribunales supranacionales…
cuando buena parte de su legislación deriva de normas elaboradas fuera de sus fronteras…
cuando sus políticas económicas dependen de condiciones impuestas desde el exterior…
cuando sus gobernantes buscan en Bruselas la legitimidad que han perdido en Madrid…
cuando las instituciones nacionales dejan de inspirar confianza incluso a quienes deberían defenderlas…
entonces la soberanía comienza a convertirse en una palabra vacía.
La soberanía rara vez desaparece de golpe
Las naciones no suelen perder su independencia en un solo día.
No existe una ceremonia solemne en la que un Estado anuncie oficialmente que ha dejado de gobernarse.
La pérdida de soberanía suele producirse mediante una lenta acumulación de renuncias.
Hoy se transfiere una competencia.
Mañana otra.
Después se acepta una limitación considerada provisional.
Más tarde se incorpora una nueva obligación.
Finalmente llega un momento en que nadie sabe exactamente dónde termina la capacidad de decisión nacional y dónde comienza la autoridad exterior.
La cesión deja entonces de percibirse como una excepción.
Pasa a convertirse en la normalidad.
Y la tutela acaba pareciendo natural.
El protectorado solicitado
Los antiguos protectorados eran impuestos por la fuerza.
Los modernos funcionan de otra manera.
No necesitan ejércitos.
Les basta con gobernantes que hayan perdido la voluntad de gobernar.
Ésa constituye probablemente la mayor diferencia entre la España de hoy y los protectorados clásicos.
La tutela exterior no siempre llega contra la voluntad del Gobierno.
Con frecuencia es el propio Gobierno quien la busca.
Cuando necesita financiación extraordinaria.
Cuando desea justificar medidas impopulares.
Cuando pretende eludir responsabilidades.
Cuando quiere reforzar decisiones discutidas.
Cuando no consigue resolver conflictos que deberían encontrar respuesta dentro del propio ordenamiento jurídico español.
Entonces aparece la fórmula mágica.
«Lo exige Europa.»
«Bruselas lo ha decidido.»
«Habrá que esperar a Luxemburgo.»
«La Comisión tendrá la última palabra.»
«Europa nos obliga.»
De este modo, el gobernante obtiene una ventaja extraordinaria.
Conserva el poder.
Pero desplaza la responsabilidad.
Gobierna.
Pero afirma que decide otro.
Y esa costumbre termina produciendo un efecto devastador.
Los ciudadanos dejan de saber quién gobierna realmente.
El Estado aparente y el Estado real
España conserva una inmensa estructura administrativa.
Ministerios.
Consejerías.
Diputaciones.
Cabildos.
Consejos.
Agencias.
Observatorios.
Autoridades independientes.
Empresas públicas.
Fundaciones.
Consorcios.
Miles de organismos.
Millones de empleados públicos.
Decenas de miles de normas.
Nunca el aparato administrativo había alcanzado semejante dimensión.
Y, sin embargo, pocas veces resultó tan difícil identificar quién responde finalmente por las decisiones adoptadas.
Ésa es una de las paradojas más inquietantes de nuestro tiempo.
El Estado crece.
La autoridad disminuye.
La burocracia aumenta.
El gobierno se debilita.
La regulación se multiplica.
La responsabilidad desaparece.
Nos encontramos, como advirtió Alejandro Nieto hace ya muchos años, ante el desgobierno de lo público.
Pero quizá hoy resulte necesario añadir una segunda expresión.
No basta con hablar de desgobierno.
Conviene hablar también de mediocridad inoperante activa.
Porque el problema español no consiste únicamente en que muchas instituciones funcionen mal.
Consiste en que funcionan mucho.
Actúan constantemente.
Legislan.
Regulan.
Inspeccionan.
Controlan.
Recaudan.
Prohíben.
Crean organismos.
Constituyen comisiones.
Presentan planes estratégicos.
Multiplican procedimientos.
Y, sin embargo, muestran una creciente incapacidad para resolver los grandes problemas nacionales.
El Estado se mueve sin cesar.
Pero avanza muy poco.
Y cuando finalmente llega una cuestión verdaderamente decisiva…
busca un árbitro exterior.
Ahí reside la esencia del protectorado de hecho.
No en la ausencia del Estado.
Sino en su incapacidad para ejercer plenamente las funciones que justifican su existencia.
II. DEL ESTADO SOBERANO AL PROTECTORADO DE HECHO
Cómo una nación puede perder el gobierno de sí misma sin perder su bandera
Los protectorados clásicos eran fáciles de reconocer.
Una potencia extranjera asumía la dirección de los asuntos esenciales de otro Estado.
La política exterior.
La defensa.
Las finanzas.
Con frecuencia, incluso la administración.
El país protegido conservaba su bandera, su Gobierno y, en ocasiones, hasta su Parlamento.
Pero las decisiones importantes se tomaban en otra parte.
Los protectorados del siglo XXI son infinitamente más sofisticados.
No necesitan tropas.
No necesitan gobernadores.
No necesitan imponer su autoridad por la fuerza.
Les basta con que las clases dirigentes del país protegido hayan perdido la capacidad —o la voluntad— de gobernar.
Entonces la tutela exterior deja de ser una imposición.
Se convierte en una necesidad.
Y acaba siendo aceptada con absoluta naturalidad.
Ése es, precisamente, el proceso que, a mi juicio, ha experimentado España durante las últimas décadas.
No se produjo de manera brusca.
No hubo un momento concreto en el que pudiera afirmarse: «desde hoy España deja de ser plenamente soberana».
La transformación fue gradual.
Casi imperceptible.
Y quizá por eso resultó mucho más eficaz.
Una cesión tras otra
La soberanía nunca desaparece de golpe.
Se fragmenta.
Se reparte.
Se condiciona.
Se limita.
Se delega.
Cada cesión parece razonable considerada de manera aislada.
Un reglamento.
Una directiva.
Una competencia compartida.
Un mecanismo de supervisión.
Un procedimiento común.
Un compromiso presupuestario.
Una nueva autoridad europea.
Cada paso posee su propia justificación.
Cada uno parece pequeño.
Incluso conveniente.
Pero la acumulación termina modificando profundamente la naturaleza del Estado.
El ciudadano apenas percibe el cambio.
Continúa votando.
Continúa viendo ministros.
Continúa observando sesiones parlamentarias.
Continúa creyendo que las grandes decisiones se adoptan en Madrid.
Sin embargo, cada vez con mayor frecuencia, las decisiones esenciales ya no dependen exclusivamente de quienes los españoles eligen.
El verdadero problema no es Bruselas
Sería demasiado sencillo atribuir toda la responsabilidad a la Unión Europea.
Y además sería históricamente inexacto.
Ninguna institución europea habría podido adquirir semejante influencia si las propias instituciones españolas hubiesen conservado plenamente su autoridad.
El problema comienza mucho antes.
Comienza cuando los partidos dejan de entender el Estado como una institución al servicio de la nación y empiezan a tratarlo como un patrimonio propio.
Ésa constituye una de las características fundamentales de la partitocracia.
Los partidos ya no aspiran únicamente a gobernar.
Aspiran a ocupar.
Ocupar ministerios.
Ocupar empresas públicas.
Ocupar organismos reguladores.
Ocupar tribunales.
Ocupar consejos.
Ocupar autoridades independientes.
Ocupar medios públicos.
Ocupar cualquier institución capaz de otorgar poder o influencia.
El Estado deja entonces de ser una organización al servicio del interés general.
Se convierte en el botín del vencedor.
Y cuando todos los grandes partidos participan, en mayor o menor medida, de esa lógica, la alternancia política ya no modifica sustancialmente el funcionamiento del sistema.
Únicamente cambia el administrador del mismo aparato.
Los partidos como cárteles políticos
Hace años comenzaste a desarrollar una idea que ahora adquiere plena relevancia.
Los grandes partidos españoles han evolucionado hasta comportarse, en numerosos aspectos, como auténticos cárteles políticos.
Compiten.
Naturalmente.
Pero también cooperan.
Cooperan cuando se trata de preservar privilegios.
De asegurar la financiación pública.
De mantener listas cerradas.
De controlar instituciones.
De repartirse órganos constitucionales.
De blindar determinadas reglas del sistema.
En ocasiones discrepan sobre cuestiones ideológicas.
Pero raramente cuestionan aquellas estructuras que garantizan la supervivencia del propio modelo partitocrático.
Como sucede con los grandes cárteles económicos, la competencia existe.
Pero dentro de límites cuidadosamente administrados.
La consecuencia resulta evidente.
La separación entre Estado y partido comienza a difuminarse.
Y cuando esa frontera desaparece, las instituciones dejan de pertenecer verdaderamente a la nación.
Pasan a depender de quienes controlan temporalmente el aparato político.
La desaparición de la responsabilidad
Existe otro fenómeno igualmente preocupante.
En una democracia sana, el poder va inseparablemente unido a la responsabilidad.
Quien decide responde.
Quien administra responde.
Quien se equivoca responde.
Quien infringe la ley responde.
Sin embargo, la evolución del sistema español parece haber seguido el camino contrario.
Las responsabilidades políticas casi han desaparecido.
Las administrativas se diluyen.
Las patrimoniales resultan excepcionales.
Las penales afectan sólo a una minoría de casos.
Y cuando finalmente se exige alguna responsabilidad, suele llegar muchos años después, cuando el daño ya resulta irreparable.
Así se consolida una peligrosa sensación de impunidad.
No porque todos sean corruptos.
Sería absurdo afirmarlo.
Sino porque el sistema parece haber perdido buena parte de su capacidad para depurar eficazmente las responsabilidades derivadas del ejercicio del poder.
Y cuando un Estado deja de exigir responsabilidades…
empieza a dejar de gobernarse.
Del desgobierno al protectorado
Aquí aparece nuevamente Alejandro Nieto.
El desgobierno de lo público no constituye únicamente un problema de eficacia administrativa.
Es el síntoma visible de una enfermedad mucho más profunda.
Porque un Estado incapaz de gobernar correctamente termina necesitando que otros lo hagan por él.
No de manera abierta.
No mediante ocupación.
Sino mediante tutela.
Primero llegan las recomendaciones.
Después las condiciones.
Más tarde las supervisiones.
Finalmente las decisiones.
Todo ello presentado siempre como cooperación.
Como coordinación.
Como integración.
Como armonización.
Mientras tanto, el Estado nacional pierde, poco a poco, la costumbre de resolver por sí mismo sus propios problemas.
Y llega un momento en que esa incapacidad alcanza incluso el núcleo mismo de la soberanía.
Los grandes conflictos constitucionales.
Los que afectan a la unidad del Estado.
A la igualdad ante la ley.
Al equilibrio entre poderes.
A la propia Constitución.
Cuando esos conflictos terminan esperando una respuesta de tribunales o instituciones supranacionales, el protectorado deja de ser una metáfora provocadora para convertirse, al menos desde una determinada interpretación política, en una descripción de un Estado cuya capacidad de autogobierno se ha reducido de forma significativa.
III. DE LA EUROPA DE LAS NACIONES A LA EUROPA DE LA TUTELA
Cuando la integración deja paso a la dependencia
El 12 de junio de 1985, España firmó el Tratado de Adhesión a las Comunidades Europeas.
El 1 de enero de 1986 se hizo efectiva la incorporación.
Aquel acontecimiento fue recibido con un entusiasmo pocas veces visto en la historia política reciente.
Para una inmensa mayoría de los españoles significaba mucho más que ingresar en una organización económica.
Representaba el regreso definitivo de España a Europa.
El abandono del aislamiento internacional.
La consolidación de la democracia.
La modernización económica.
La apertura al comercio.
La llegada de inversiones.
La libertad de circulación.
La esperanza de prosperidad.
Nadie puede negar que buena parte de aquellas expectativas se cumplieron.
España experimentó una profunda transformación económica.
Se modernizaron infraestructuras.
Llegaron importantes recursos comunitarios.
Las empresas españolas accedieron a un mercado inmenso.
Millones de ciudadanos pudieron estudiar, trabajar o establecerse libremente en otros países europeos.
Sería absurdo negar esa realidad.
Pero tan absurdo como negarla sería convertirla en un dogma intocable.
Porque ninguna decisión política produce únicamente ventajas.
Toda decisión importante genera beneficios, costes y consecuencias imprevistas.
Y la integración europea no constituye una excepción.
Lo que entonces parecía imposible
En 1986 pocos españoles imaginaban que cuarenta años después buena parte de las normas aplicables en su vida cotidiana procederían directa o indirectamente de instituciones europeas.
Tampoco imaginaban que numerosos conflictos jurídicos terminarían resolviéndose conforme a la interpretación de tribunales supranacionales.
Mucho menos pensaban que un debate de tanta trascendencia constitucional como el suscitado por la Ley de Amnistía acabaría proyectándose también sobre el ámbito europeo.
No porque así lo estableciera expresamente el Tratado de Adhesión.
Sino porque la evolución posterior de la integración europea y del propio Estado español condujo a una situación completamente distinta de la prevista por la mayoría de los ciudadanos.
Europa cambió.
España también.
Y ambas transformaciones se reforzaron mutuamente.
El aniversario que casi nadie quiso celebrar
Existe un hecho enormemente significativo.
En 2026 se cumplieron cuarenta años de la incorporación de España a las Comunidades Europeas.
Cabría esperar grandes celebraciones.
Amplios debates nacionales.
Un balance sereno.
Una reflexión colectiva sobre lo conseguido y lo perdido.
Sin embargo, apenas ocurrió nada.
Las instituciones organizaron actos oficiales.
Se pronunciaron discursos.
Se publicaron mensajes conmemorativos.
Pero la sociedad española permaneció llamativamente indiferente.
No fue casualidad.
Las sociedades celebran aquello que consideran un éxito compartido.
Guardan silencio cuando aparecen dudas profundas acerca del camino recorrido.
Quizá esa indiferencia constituya el mejor síntoma del momento político que vivimos.
Muchos españoles ya no perciben la Unión Europea con el entusiasmo casi unánime de 1986.
No necesariamente porque rechacen el proyecto europeo.
Sino porque tienen la impresión de que la relación entre España y la Unión ha dejado de ser una asociación entre Estados soberanos para convertirse, en demasiados aspectos, en una relación de dependencia.
La soberanía compartida y la soberanía abandonada
Los defensores del proceso de integración suelen utilizar una expresión repetida hasta la saciedad.
«Soberanía compartida.»
La fórmula posee cierta lógica.
En un mundo interdependiente, algunos problemas se resuelven mejor mediante instituciones comunes.
La cooperación internacional constituye una necesidad.
Nadie discute seriamente esa evidencia.
Pero existe una enorme diferencia entre compartir determinadas competencias y dejar de ejercer las propias.
Ésta constituye una distinción esencial que con frecuencia desaparece del debate público.
Una cosa es acordar reglas comunes para facilitar el comercio, coordinar políticas monetarias o proteger las fronteras exteriores.
Otra muy distinta consiste en que un Estado pierda progresivamente la capacidad de resolver sus propios conflictos políticos, institucionales y constitucionales sin acudir de manera constante a instancias exteriores.
La primera situación responde a un ejercicio voluntario de cooperación.
La segunda empieza a parecerse peligrosamente a un protectorado.
Porque el problema ya no consiste únicamente en compartir decisiones.
Consiste en haber perdido la costumbre de adoptarlas.
El síndrome del alumno permanente
España parece haber asumido un papel singular dentro de la Unión.
Con demasiada frecuencia actúa como un alumno que espera la corrección del profesor.
Se anuncian reformas «porque Europa las exige».
Se aprueban leyes «para cumplir compromisos europeos».
Se justifican decisiones económicas «porque Bruselas las recomienda».
Se solicitan fondos extraordinarios.
Se aceptan condiciones.
Se aguardan evaluaciones.
Se espera el siguiente informe.
La política nacional comienza así a girar alrededor de un principio tácito:
primero se mira a Bruselas; después se gobierna en Madrid.
Tal vez esa actitud resulte cómoda para quienes ocupan el poder.
Permite descargar responsabilidades.
Si una decisión produce rechazo social, basta afirmar que responde a compromisos europeos.
Si una reforma fracasa, la culpa recae sobre exigencias exteriores.
Si una medida impopular resulta inevitable, siempre existe una instancia superior a la que atribuir la responsabilidad.
El gobernante conserva el cargo.
Pero comparte —o desplaza— el coste político.
El protectorado consentido
Aquí aparece quizá el aspecto más inquietante de todo este proceso.
Los antiguos protectorados se imponían.
El español parece haberse aceptado con resignación.
No ha sido necesario enviar comisarios extranjeros para dirigir los ministerios.
Han bastado varias décadas de deterioro institucional.
La partitocracia.
La colonización de los órganos de control.
La desaparición progresiva de la responsabilidad política.
La hipertrofia burocrática.
El desgobierno de lo público descrito por Alejandro Nieto.
Y esa mediocridad inoperante activa que convierte cada problema en un nuevo reglamento y cada fracaso en una nueva oficina.
El resultado final es un Estado que conserva todas las formas de la soberanía, pero que cada vez ejerce menos su sustancia.
Y cuando llega una controversia verdaderamente decisiva —como la relativa a la Ley de Amnistía, la separación de poderes o los límites del orden constitucional—, el propio sistema parece asumir con naturalidad que la última palabra quizá no corresponda ya a España.
Ésa es la característica definitoria de un protectorado de hecho.
No la desaparición del Estado.
Sino la pérdida gradual de la confianza en su capacidad para gobernarse a sí mismo.
IV. LA PARTITOCRACIA: LA FÁBRICA DEL PROTECTORADO
Cuando los partidos dejan de servir al Estado y el Estado comienza a servir a los partidos
Una de las mayores paradojas de la política contemporánea consiste en que la degradación del Estado rara vez comienza con un ataque exterior.
Empieza dentro de sus propias instituciones.
No suele ser obra de enemigos declarados.
La provocan quienes afirman actuar en nombre de la democracia.
Las constituciones liberales concibieron los partidos políticos como instrumentos al servicio de la representación de los ciudadanos.
Su misión consistía en articular opiniones, elaborar programas, seleccionar dirigentes y facilitar la formación de mayorías parlamentarias.
Eran un medio.
Nunca un fin.
Sin embargo, con el paso de las décadas, en numerosos países occidentales se ha producido una transformación silenciosa.
Los partidos han dejado de ser instrumentos del Estado para convertirse, progresivamente, en sus propietarios.
España constituye probablemente uno de los ejemplos más acabados de esa evolución.
De la democracia representativa a la partitocracia
El término partitocracia no constituye un insulto.
Es un concepto utilizado desde hace décadas por juristas y politólogos para describir aquellos sistemas en los que los partidos adquieren un poder desproporcionado respecto del conjunto de las instituciones.
El Parlamento deja de representar principalmente a los ciudadanos.
Pasa a representar a los aparatos partidistas.
Los diputados dependen más de quienes confeccionan las listas electorales que de los electores.
La disciplina interna sustituye al criterio personal.
El mandato representativo acaba transformándose, en la práctica, en un mandato imperativo.
La consecuencia resulta evidente.
Los ciudadanos votan.
Pero quienes realmente deciden son las cúpulas de las organizaciones políticas.
La soberanía formal permanece.
La soberanía efectiva cambia de manos.
La ley de hierro de la oligarquía
A comienzos del siglo XX, el sociólogo Robert Michels formuló una tesis que conserva hoy una extraordinaria actualidad.
Toda organización compleja —incluidos los partidos políticos— tiende a concentrar el poder en una minoría dirigente.
Lo llamó la ley de hierro de la oligarquía.
Los dirigentes terminan desarrollando intereses propios.
La organización pasa a preocuparse antes por su supervivencia que por los fines para los que nació.
Con el tiempo, el aparato adquiere más importancia que las ideas.
La disciplina importa más que el debate.
La obediencia pesa más que el mérito.
La fidelidad al jefe prevalece sobre la fidelidad al programa.
Si Michels contemplara hoy la evolución de buena parte de los partidos españoles, probablemente encontraría abundantes motivos para reafirmar su diagnóstico.
Del partido al cártel
Sin embargo, el problema actual va todavía más allá.
No basta ya con hablar de oligarquización.
Cada vez resulta más apropiado hablar de partidos-cartel.
Empresas políticas financiadas en gran medida con recursos públicos.
Protegidas por normas elaboradas por ellas mismas.
Beneficiarias de un sistema electoral que dificulta la aparición de competidores.
Capaces de repartirse instituciones cuya independencia debería estar garantizada.
En teoría, compiten.
En la práctica, cooperan siempre que están en juego los intereses esenciales del propio sistema.
Discrepan acerca de muchas políticas públicas.
Pero muestran una notable capacidad de entendimiento cuando se trata de preservar los mecanismos que garantizan su predominio.
Ésta constituye una de las características fundamentales de la partitocracia española.
No existe únicamente una lucha entre partidos.
Existe también una comunidad de intereses compartidos.
La ocupación del Estado
Cuando un partido alcanza el Gobierno, raramente se limita a gobernar.
Procura ocupar.
No basta con dirigir ministerios.
Hay que influir sobre organismos reguladores.
Sobre empresas públicas.
Sobre medios de comunicación financiados con dinero público.
Sobre autoridades independientes.
Sobre consejos consultivos.
Sobre organismos constitucionales.
Sobre fundaciones.
Sobre observatorios.
Sobre agencias.
Sobre cualquier institución dotada de presupuesto, capacidad normativa o influencia social.
No se trata necesariamente de una conspiración.
Es, más bien, una lógica interna del propio sistema.
Cada nuevo Gobierno considera casi natural sustituir a quienes nombró el anterior.
Cada alternancia política desencadena una nueva ocupación institucional.
Y así, poco a poco, el Estado deja de pertenecer a la nación.
Pasa a convertirse en un territorio disputado por organizaciones cuya prioridad consiste en conservar el poder.
Cuando desaparecen los contrapoderes
Montesquieu no imaginó la separación de poderes como un simple artificio académico.
Comprendió que toda concentración excesiva de poder termina generando arbitrariedad.
Por eso propuso distribuir las funciones del Estado.
No para dificultar el gobierno.
Sino para impedir el abuso.
Cuando el Ejecutivo influye decisivamente en el Legislativo mediante la disciplina de partido.
Cuando el Legislativo participa en el nombramiento de quienes deben controlar al propio poder político.
Cuando los órganos constitucionales son objeto de negociación entre partidos.
Cuando la independencia institucional comienza a ser percibida como una excepción y no como la regla…
la separación de poderes empieza a convertirse en una ficción.
Las instituciones permanecen.
Pero los contrapesos se debilitan.
Y un Estado sin contrapesos acaba necesitando árbitros exteriores.
Éste es el puente que conduce directamente al protectorado.
Del ciudadano al cliente político
La partitocracia produce otro efecto menos visible.
Transforma la relación entre el ciudadano y el Estado.
El ciudadano deja de ser el verdadero titular de la soberanía.
Pasa a convertirse, con demasiada frecuencia, en un destinatario de políticas diseñadas para consolidar apoyos electorales.
Las subvenciones sustituyen a las reformas.
Los anuncios reemplazan a los resultados.
La propaganda ocupa el lugar del debate.
Las redes clientelares adquieren mayor importancia que la excelencia administrativa.
Y el interés general queda subordinado a la conservación de las mayorías parlamentarias.
El Estado deja entonces de actuar como árbitro imparcial.
Comienza a comportarse como un instrumento al servicio de quienes controlan temporalmente el aparato político.
La consecuencia inevitable
Cuando la partitocracia ocupa las instituciones…
las instituciones pierden prestigio.
Cuando pierden prestigio…
los ciudadanos dejan de confiar en ellas.
Cuando desaparece la confianza…
cada resolución importante es discutida.
Cada sentencia se interpreta políticamente.
Cada nombramiento despierta sospechas.
Cada conflicto termina buscando un árbitro distinto.
Y ese árbitro ya no se encuentra en Madrid.
Se encuentra en Bruselas.
En Luxemburgo.
En Estrasburgo.
La partitocracia no sólo deteriora el funcionamiento del Estado.
Termina debilitando su propia soberanía.
Porque un país cuyas instituciones han perdido autoridad acaba dependiendo inevitablemente de autoridades ajenas.
Y así, casi sin advertirlo, el Estado soberano empieza a comportarse como un protectorado.
V. TANGENTÓPOLIS ESPAÑOLA: CUANDO LA CORRUPCIÓN DEJA DE SER UN DELITO PARA CONVERTIRSE EN UN SISTEMA
La corrupción no destruye únicamente las arcas públicas; destruye la soberanía nacional
La corrupción suele analizarse casi siempre desde una perspectiva económica.
Se calculan las comisiones.
Se cuantifica el dinero desviado.
Se estiman los sobrecostes.
Se investigan adjudicaciones irregulares.
Se persigue el enriquecimiento ilícito.
Todo ello resulta imprescindible.
Pero constituye únicamente una parte del problema.
La corrupción posee efectos mucho más profundos.
Destruye la confianza.
Destruye la igualdad ante la ley.
Destruye el prestigio de las instituciones.
Y termina destruyendo la propia soberanía del Estado.
Porque un Estado cuya Administración inspira desconfianza, cuyos órganos de control aparecen sometidos a intereses partidistas y cuyos ciudadanos dudan de la imparcialidad de las instituciones acaba perdiendo la capacidad de resolver por sí mismo sus conflictos.
Entonces aparece la tutela exterior.
No como una conquista militar.
Sino como consecuencia del descrédito interior.
Ésa constituye una de las grandes lecciones de la historia contemporánea.
La experiencia italiana
Cuando estalló Tangentópolis, muchos observadores pensaron que se trataba simplemente de un gigantesco escándalo de corrupción.
La realidad era bastante más compleja.
Los magistrados de Mani Pulite no descubrieron únicamente una sucesión de delitos aislados.
Pusieron al descubierto un modo de funcionamiento del sistema político.
Las comisiones ilegales.
La financiación irregular.
La connivencia entre partidos, empresas y determinados sectores administrativos.
El reparto de influencias.
Las redes clientelares.
Todo ello formaba parte de un mecanismo relativamente estable.
No era una desviación excepcional.
Era el sistema.
Cuando ese sistema quedó al descubierto, no cayó solamente un Gobierno.
Se desplomó buena parte de la arquitectura política de la denominada Primera República italiana.
¿Y España?
Ésa es la pregunta inevitable.
No corresponde a este ensayo determinar responsabilidades penales concretas.
Esa tarea compete exclusivamente a los tribunales.
Pero sí resulta legítimo plantear una cuestión política.
¿Presenta España algunos rasgos semejantes a los que caracterizaron la Italia anterior a Mani Pulite?
La proliferación de escándalos.
La financiación irregular.
Las adjudicaciones discutidas.
Las puertas giratorias.
La ocupación partidista de instituciones.
Las redes clientelares.
La utilización de empresas públicas.
La creciente desconfianza ciudadana.
La lentitud de los procedimientos.
La sensación de impunidad.
No basta con responder afirmativa o negativamente.
Lo importante consiste en analizar hasta qué punto el sistema dispone todavía de mecanismos eficaces para corregirse.
Porque ésa fue precisamente la cuestión decisiva en Italia.
No la existencia de corrupción.
La corrupción existe, en mayor o menor medida, en todos los países.
Lo determinante consiste en saber si las instituciones poseen fuerza suficiente para combatirla o si, por el contrario, terminan adaptándose a ella.
La corrupción institucional
Conviene hacer aquí una distinción esencial.
Existe la corrupción individual.
Y existe la corrupción institucional.
La primera afecta a personas concretas.
La segunda afecta al propio funcionamiento del sistema.
Cuando un cargo acepta un soborno…
hablamos de corrupción individual.
Cuando las instituciones dejan de investigar determinados comportamientos porque afectan a quienes controlan el poder…
cuando determinados nombramientos obedecen antes a criterios de fidelidad que de mérito…
cuando la responsabilidad política desaparece casi por completo…
cuando el ciudadano llega a considerar normal aquello que debería resultar escandaloso…
entonces comenzamos a hablar de corrupción institucional.
Y ésa resulta mucho más peligrosa.
Porque ya no depende únicamente de individuos concretos.
Depende del modo en que funciona el Estado.
El círculo perfecto
Aquí reaparece nuevamente la mediocridad inoperante activa.
Los sistemas partitocráticos desarrollan una extraordinaria capacidad para sobrevivir.
Cuando surge un escándalo…
crean una comisión.
Cuando aparece una irregularidad…
aprueban un protocolo.
Cuando se descubre una deficiencia…
constituyen un observatorio.
Cuando una institución pierde prestigio…
crean otra.
Nunca falta actividad.
Lo que suele faltar es responsabilidad.
El ciudadano contempla un incesante movimiento administrativo.
Pero apenas percibe consecuencias reales.
El sistema parece reformarse continuamente.
Sin reformarse nunca.
Ésa constituye una de las manifestaciones más características de la mediocridad inoperante activa.
No permanece inmóvil.
Trabaja sin descanso.
Pero su principal producto consiste en garantizar su propia continuidad.
¿Quién controla al controlador?
Las democracias liberales descansan sobre una pregunta fundamental.
¿Quién vigila a quienes ejercen el poder?
Mientras esa cuestión obtiene una respuesta satisfactoria…
el Estado conserva su legitimidad.
Cuando deja de obtenerla…
empieza el deterioro institucional.
Y cuando el deterioro alcanza determinado nivel…
los propios gobernantes buscan fuera el control que ya no encuentran dentro.
Entonces aparecen las misiones de observación.
Los informes internacionales.
Las recomendaciones.
Las advertencias.
Las evaluaciones.
Las resoluciones.
Las cuestiones prejudiciales.
Las supervisiones.
Todo ello puede resultar perfectamente legítimo desde el punto de vista jurídico.
Pero políticamente constituye un síntoma inequívoco.
El Estado ya no inspira suficiente confianza para ejercer plenamente su propio control.
Necesita que otros supervisen aquello que antes resolvía por sí mismo.
Y ahí vuelve a aparecer la idea central de este ensayo.
El protectorado de hecho.
No porque una potencia extranjera haya impuesto su voluntad.
Sino porque el propio Estado ha debilitado hasta tal punto sus instituciones que termina aceptando como normal una tutela exterior creciente.
La corrupción y la soberanía
Existe una última consecuencia que rara vez se menciona.
Cada gran escándalo de corrupción no sólo deteriora la imagen del Gobierno de turno.
Deteriora la credibilidad internacional del Estado.
Y cuando un Estado pierde credibilidad…
pierde capacidad de decisión.
Los mercados desconfían.
Los socios exigen garantías.
Las instituciones internacionales incrementan la supervisión.
Las condiciones aumentan.
La autonomía disminuye.
La corrupción termina produciendo exactamente el efecto contrario del que buscan quienes participan en ella.
Pretende fortalecer redes de poder.
Y acaba debilitando al propio Estado.
Ésta constituye, probablemente, una de las grandes tragedias de la España contemporánea.
Mientras buena parte del debate público continúa reduciendo la corrupción a una sucesión de casos concretos, apenas se reflexiona sobre su consecuencia más grave.
No empobrece únicamente las cuentas públicas.
Empobrece la soberanía nacional.
Porque un país cuyas instituciones dejan de ser plenamente fiables termina dependiendo, cada vez más, del juicio, la vigilancia y la intervención de instancias exteriores.
Y un Estado que necesita tutela permanente deja de ser plenamente dueño de su propio destino.
VI. LA AMNISTÍA A LOS SEPARATISTAS CATALANES: EL DÍA EN QUE ESPAÑA RECONOCIÓ QUE YA NO ERA CAPAZ DE RESOLVER SU MAYOR CRISIS CONSTITUCIONAL
Del autogobierno al arbitraje supranacional
Si hubiera que señalar un episodio que simboliza mejor que ningún otro la transformación de España en un protectorado de hecho, probablemente habría que elegir el proceso político, jurídico e institucional desencadenado por la Ley de Amnistía.
No porque la amnistía constituya el origen del problema.
Todo lo contrario.
La amnistía representa el resultado lógico de un proceso iniciado muchos años antes.
Cuando el lector llegue a este punto del ensayo ya habrá comprendido que la tesis aquí defendida no gira alrededor de una ley concreta.
La amnistía no explica la decadencia institucional española.
Es la decadencia institucional la que explica la amnistía.
Y explica, además, todo lo ocurrido después.
Una ley nacida de una necesidad política
Toda ley responde, al menos en teoría, a una finalidad de interés general.
La Ley de Amnistía fue presentada públicamente como un instrumento destinado a favorecer la convivencia, superar una crisis política y normalizar las relaciones institucionales en Cataluña.
Ésa fue la explicación oficial.
Sin embargo, una parte muy significativa de la opinión pública sostuvo otra interpretación.
Consideró que aquella ley respondía principalmente a la necesidad de asegurar una mayoría parlamentaria suficiente para la investidura y la estabilidad del Gobierno.
No corresponde a este ensayo decidir cuál de ambas interpretaciones refleja mejor la realidad.
Pero sí resulta indiscutible que pocas leyes suscitaron un debate tan intenso acerca de su legitimidad constitucional y de su oportunidad política.
Y precisamente ahí comienza el verdadero problema.
Cuando las instituciones dejan de convencer
En una democracia consolidada pueden existir profundas discrepancias jurídicas.
Es perfectamente normal.
Los tribunales discrepan.
Los profesores discrepan.
Los abogados discrepan.
Los partidos discrepan.
Eso forma parte de la vida constitucional.
Lo verdaderamente excepcional ocurre cuando una parte muy considerable de la sociedad deja de confiar en que las propias instituciones nacionales sean capaces de resolver definitivamente la controversia.
Entonces el debate deja de centrarse exclusivamente en el contenido de la ley.
Comienza a girar alrededor de otra cuestión mucho más inquietante.
¿Quién decidirá finalmente?
El Tribunal Constitucional.
El Tribunal Supremo.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
La Comisión Europea.
Cada ciudadano parecía esperar una respuesta distinta.
Y esa circunstancia constituye, por sí sola, un síntoma extraordinariamente revelador.
El desplazamiento del centro de gravedad
Durante siglos, las grandes controversias constitucionales terminaban resolviéndose dentro del propio Estado.
Podían existir recursos.
Apelaciones.
Nuevos procedimientos.
Pero el centro de gravedad permanecía siempre en las instituciones nacionales.
Con la amnistía ocurrió algo distinto.
Desde el primer momento comenzó a asumirse que el desenlace definitivo podría depender también de órganos jurisdiccionales europeos.
La cuestión dejó de ser exclusivamente española.
Pasó a proyectarse hacia Luxemburgo.
Éste constituye, probablemente, el dato políticamente más significativo de todo el proceso.
No porque los tratados europeos no prevean mecanismos de cooperación judicial.
Los prevén, naturalmente.
Sino porque una de las cuestiones más delicadas del orden constitucional español terminó siendo contemplada, desde muy pronto, como un asunto cuya última palabra quizá no correspondiera ya únicamente a España.
Ése es precisamente el comportamiento característico de un protectorado de hecho.
El protectorado jurídico
Hasta aquí hemos hablado del protectorado político.
Del económico.
Del administrativo.
La amnistía permite introducir un cuarto elemento.
El protectorado jurídico.
Un Estado soberano debe disponer de instituciones suficientemente sólidas para resolver, conforme a su propio ordenamiento y con las garantías previstas en él, los conflictos que afectan a la interpretación de su Constitución.
Cuando esa confianza desaparece, la sociedad comienza a mirar hacia fuera.
No porque el Derecho europeo resulte ilegítimo.
Sino porque las instituciones nacionales han perdido parte de su autoridad.
Y cuando un país deja de confiar en sus propios jueces, en sus propios órganos constitucionales y en su propia capacidad para cerrar sus grandes debates jurídicos, el protectorado deja de ser una metáfora.
Empieza a convertirse en una realidad política.
La consecuencia más grave
Muchos observadores han centrado su atención en la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía.
Es una discusión perfectamente legítima.
Pero quizá exista otra cuestión todavía más importante.
¿Qué dice de un Estado el hecho de que una parte esencial de su futuro constitucional dependa, o sea percibida como dependiente, de instituciones situadas fuera de su propio marco político?
Ésa es la pregunta que apenas se formula.
Y, sin embargo, probablemente sea la más trascendente de todas.
Porque revela hasta qué punto el centro efectivo del poder ha comenzado a desplazarse.
No necesariamente mediante una imposición exterior.
Sino mediante una pérdida progresiva de confianza interior.
La soberanía vaciada
Las constituciones no se debilitan únicamente cuando se modifican.
También se debilitan cuando dejan de constituir el marco suficiente para resolver los conflictos fundamentales de una nación.
Eso es precisamente lo que convierte la amnistía en un episodio tan relevante.
No representa únicamente una discusión sobre una ley.
Representa la culminación de un proceso iniciado mucho antes.
La progresiva pérdida de confianza en las propias instituciones.
La colonización partidista de los órganos del Estado.
El descrédito de los contrapoderes.
La judicialización extrema de la política.
Y, finalmente, el recurso casi automático a instancias supranacionales como árbitros últimos de controversias que afectan al núcleo mismo del orden constitucional español.
Cuando un país llega a ese punto, la soberanía continúa existiendo en los textos legales.
Pero comienza a desaparecer en la práctica.
Y ésa constituye, precisamente, la diferencia entre un Estado formalmente independiente y un protectorado de hecho.
El verdadero problema no es la amnistía
Quizá dentro de veinte o treinta años la Ley de Amnistía sea únicamente un episodio histórico.
Lo verdaderamente preocupante permanecerá.
La costumbre adquirida por las instituciones españolas de trasladar fuera de España la resolución de los conflictos que ellas mismas han sido incapaces de resolver.
Ése es el auténtico legado político de este episodio.
No la ley.
Sino el precedente.
Porque cada vez que un Estado acepta con naturalidad que otro decida por él cuestiones esenciales de su propia arquitectura constitucional, da un paso más en el camino que conduce desde la soberanía efectiva hacia el protectorado de hecho.
VII. EL NUEVO ESTADO FALLIDO
Cuando el fracaso ya no consiste en el colapso, sino en la pérdida del autogobierno
Cada vez que aparece la expresión «Estado fallido», la imaginación suele trasladarnos inmediatamente a imágenes de guerra civil, edificios destruidos, milicias armadas, hambrunas, piratería, secuestros o ausencia absoluta de autoridad.
Somalia.
Libia.
Afganistán en determinados periodos.
Haití en algunas etapas de su historia reciente.
Ésa ha sido la imagen clásica del Estado fallido.
Y, naturalmente, España no responde a ese modelo.
Sería intelectualmente deshonesto sostener lo contrario.
Sin embargo, esa definición tradicional resulta hoy claramente insuficiente.
Porque el siglo XXI ha comenzado a producir otra clase de fracaso estatal.
Mucho más silencioso.
Mucho más sofisticado.
Y, precisamente por ello, mucho más difícil de detectar.
El fracaso sin derrumbe
El nuevo Estado fallido no necesita perder el control militar del territorio.
No necesita dejar de recaudar impuestos.
No necesita suspender el pago de salarios.
No necesita cerrar los ministerios.
Ni siquiera necesita dejar de celebrar elecciones.
Puede conservar absolutamente toda su estructura institucional.
Y, sin embargo, haber dejado de gobernarse.
Ésa es la diferencia fundamental.
El fracaso ya no consiste en la desaparición del Estado.
Consiste en la pérdida progresiva de las funciones que justifican su existencia.
Cuando el Estado conserva el cuerpo, pero pierde el alma
España posee ministerios.
Tribunales.
Parlamentos.
Comunidades Autónomas.
Diputaciones.
Ayuntamientos.
Empresas públicas.
Autoridades reguladoras.
Consejos.
Observatorios.
Agencias.
Miles de organismos.
Millones de empleados públicos.
Presupuestos gigantescos.
Una producción normativa casi inabarcable.
Nunca el Estado había tenido semejante volumen.
Y, sin embargo, nunca había resultado tan difícil responder a una pregunta aparentemente sencilla.
¿Quién gobierna realmente?
Ésa es la cuestión decisiva.
No cuántas instituciones existen.
Sino quién toma las decisiones verdaderamente importantes.
Quién responde de ellas.
Quién puede corregir los errores.
Quién asume las consecuencias.
El Estado que administra, pero no gobierna
Alejandro Nieto describió magistralmente el desgobierno de lo público.
Hoy quizá podamos completar aquella intuición.
España no padece una ausencia de Administración.
Padece una extraordinaria abundancia de Administración.
Lo que escasea es el gobierno.
El aparato administrativo continúa creciendo.
Pero la capacidad de decidir disminuye.
La producción normativa aumenta.
La responsabilidad desaparece.
Las competencias se multiplican.
Las soluciones se aplazan.
Los problemas se cronifican.
Cada nuevo fracaso genera más burocracia.
Nunca menos.
Ésa constituye la esencia de la mediocridad inoperante activa.
Una maquinaria inmensa.
Permanentemente ocupada.
Permanentemente reformándose.
Permanentemente legislando.
Y permanentemente incapaz de resolver los problemas esenciales que justifican su propia existencia.
La soberanía aparente
Todo Estado necesita una cierta apariencia.
Símbolos.
Protocolos.
Ceremonias.
Representación internacional.
Pero cuando la apariencia sustituye a la realidad…
la soberanía comienza a convertirse en un decorado.
España continúa siendo formalmente un Estado soberano.
Nadie discute su personalidad internacional.
Nadie cuestiona su presencia en Naciones Unidas.
Nadie niega la existencia de un Gobierno nacional.
Sin embargo, una parte creciente de las decisiones estratégicas aparece condicionada por factores exteriores.
No hablamos únicamente del Derecho europeo.
Hablamos también de la financiación.
Del endeudamiento.
De la política monetaria.
De las reglas fiscales.
De las supervisiones.
De los mecanismos de control.
De la creciente dependencia política respecto de instituciones cuya legitimidad democrática no procede directamente del pueblo español.
Ésta constituye una diferencia esencial.
La soberanía permanece escrita.
Pero deja de ejercerse plenamente.
El protectorado invisible
Los antiguos protectorados podían señalarse sobre un mapa.
Los nuevos no.
Funcionan mediante dependencia.
No mediante ocupación.
Funcionan mediante condicionamiento.
No mediante imposición abierta.
Funcionan mediante incentivos.
No mediante amenazas militares.
El país protegido conserva su Gobierno.
Pero aprende a no gobernar sin consultar.
Conserva su Parlamento.
Pero legisla cada vez más dentro de márgenes previamente definidos.
Conserva sus tribunales.
Pero espera que las cuestiones fundamentales encuentren respuesta definitiva fuera de sus propias fronteras.
Conserva su Administración.
Pero dedica buena parte de su actividad a aplicar decisiones ajenas.
Éste es el auténtico protectorado del siglo XXI.
Y quizá España represente uno de sus ejemplos más significativos.
La pérdida de la voluntad nacional
Existe todavía una consecuencia más profunda.
Los Estados no sólo necesitan instituciones.
Necesitan voluntad política.
Necesitan confianza en sí mismos.
Necesitan creer que poseen capacidad para resolver sus propios problemas.
Cuando esa voluntad desaparece…
la dependencia exterior deja de resultar incómoda.
Empieza incluso a parecer tranquilizadora.
Europa decidirá.
Europa financiará.
Europa supervisará.
Europa corregirá.
Europa resolverá.
La nación termina acostumbrándose a vivir bajo tutela.
Y deja de percibir la tutela como una anomalía.
Éste constituye probablemente el síntoma más grave de todos.
No la pérdida jurídica de soberanía.
Sino la pérdida cultural de la voluntad de ejercerla.
La gran paradoja española
España nunca había dispuesto de una estructura administrativa tan inmensa.
Nunca había producido tantas leyes.
Nunca había creado tantos organismos.
Nunca había contado con tantos niveles administrativos.
Y, sin embargo, pocas veces había transmitido una sensación tan intensa de incapacidad para resolver sus propios problemas.
Ésa es la gran paradoja.
El Estado crece.
El gobierno disminuye.
La Administración se expande.
La autoridad se debilita.
Las instituciones se multiplican.
La confianza desaparece.
La soberanía permanece escrita.
Pero deja de ejercerse.
Y cuando un Estado conserva toda su apariencia institucional mientras pierde progresivamente la capacidad de gobernarse, quizá haya llegado el momento de reconocer que nos encontramos ante una nueva categoría política.
No el Estado fallido clásico.
Sino el Estado fallido tutelado.
Un Estado que continúa existiendo.
Pero que ya no dirige plenamente su propio destino.
La conclusión inevitable
Éste constituye el hilo conductor de todo este ensayo.
España no ha dejado de ser formalmente un Estado.
Pero ha comenzado a comportarse, en aspectos esenciales, como un protectorado de hecho.
No porque una potencia extranjera haya ocupado su territorio.
Sino porque sus propias instituciones han ido perdiendo, lentamente, la capacidad para ejercer las funciones que justifican la existencia misma del Estado.
La soberanía no desaparece cuando se arrea una bandera.
Desaparece cuando una nación deja de gobernarse a sí misma.
EPÍLOGO
UN PROTECTORADO FELIZ
Mientras el Estado se desvanece, la fiesta continúa
Los grandes procesos de decadencia nacional rara vez se perciben mientras están sucediendo.
La Historia enseña que las sociedades no suelen advertir el deterioro de sus instituciones cuando éste se produce lentamente.
Se acostumbran.
Cada cesión parece pequeña.
Cada renuncia parece provisional.
Cada pérdida de competencias encuentra una explicación razonable.
Cada reforma se presenta como inevitable.
Y, cuando finalmente alguien pregunta quién gobierna realmente el país, pocos son capaces de ofrecer una respuesta clara.
Ésta es, precisamente, la tesis de este ensayo.
España conserva la apariencia de un Estado plenamente soberano.
Pero, en aspectos esenciales, actúa cada vez más como un protectorado de hecho.
No porque un ejército extranjero ocupe nuestro territorio.
No porque un virrey despache desde Madrid.
Sino porque las decisiones fundamentales se encuentran crecientemente condicionadas por instancias exteriores, mientras las propias instituciones nacionales pierden autoridad, prestigio y capacidad para resolver los conflictos que afectan al interés general.
La partitocracia ha ocupado el Estado.
La mediocridad inoperante activa ha sustituido al buen gobierno.
El desgobierno de lo público, descrito por Alejandro Nieto, se ha convertido en un rasgo estructural.
La responsabilidad política prácticamente ha desaparecido.
Los contrapoderes se han debilitado.
La corrupción ha dejado de percibirse como una excepción para convertirse, con demasiada frecuencia, en un riesgo permanente del sistema.
Y, cuando surge una controversia constitucional de enorme trascendencia, como la provocada por la Ley de Amnistía, la propia nación acepta con naturalidad que la última palabra pueda encontrarse fuera de España.
Ése es el verdadero significado del protectorado de hecho.
No consiste únicamente en depender de otros.
Consiste, sobre todo, en haber perdido la confianza en uno mismo.
Pan y circo
Mientras tanto…
la vida continúa.
Los programas de entretenimiento siguen ocupando horas de televisión.
Las redes sociales hierven con la última polémica.
Las fiestas patronales llenan plazas y calles.
Las vacaciones comienzan.
Los festivales agotan sus entradas.
Y millones de españoles viven ajenos a un debate que afecta al propio fundamento del Estado.
No hay nada censurable en ello.
Las personas necesitan descanso.
Necesitan alegría.
Necesitan celebrar.
El problema aparece cuando la fiesta sustituye por completo a la ciudadanía.
Cuando el entretenimiento desplaza permanentemente al interés por la cosa pública.
Cuando el panem et circenses deja de ser una advertencia histórica para convertirse en un método de gobierno.
Entonces el ciudadano deja de ejercer como tal.
Pasa a comportarse como espectador.
Y los espectadores rara vez gobiernan su destino.
El domingo habrá otra fiesta
Dentro de unos días, el domingo 19 de julio, millones de españoles volverán a reunirse frente a los televisores para seguir la final del Campeonato del Mundo de fútbol.
Es muy probable que las calles se vacíen durante noventa minutos.
Que los bares se llenen.
Que las banderas nacionales reaparezcan en balcones y vehículos.
Que miles de gargantas entonen, una vez más:
«¡Yo soy español, español, español…!»
Nada hay de reprochable en celebrar un éxito deportivo.
El deporte une.
Emociona.
Despierta un sentimiento legítimo de pertenencia.
El problema comienza cuando esa emoción constituye casi el único momento en que muchos ciudadanos recuerdan la existencia de una nación común.
Cuando la bandera sólo aparece para animar a una selección.
Cuando el orgullo nacional dura exactamente lo que dura un campeonato.
Cuando la soberanía se reduce a un cántico de estadio mientras las decisiones verdaderamente importantes se adoptan cada vez más lejos de quienes las padecen o las disfrutan.
Entonces surge una paradoja profundamente española.
Miles de personas proclaman con entusiasmo:
«¡Yo soy español!»
Pero apenas unas pocas se preguntan:
«¿Quién gobierna realmente España?»
Y menos aún:
«¿Quién decide sobre los asuntos esenciales de nuestra nación?»
La gran pregunta
Quizá ésa sea la cuestión que deberíamos plantearnos antes de iniciar cualquier otra discusión.
No si Europa es buena o mala.
No si la integración ha resultado beneficiosa o perjudicial.
No si tal o cual Gobierno actuó mejor o peor.
La pregunta decisiva es otra.
¿Conserva España la voluntad y la capacidad de gobernarse a sí misma?
Porque la soberanía no desaparece cuando se modifica un tratado.
Desaparece cuando una nación deja de ejercerla.
Y los protectorados modernos no comienzan con una invasión.
Comienzan cuando los propios gobernantes aceptan la tutela como algo natural.
Y cuando los propios ciudadanos dejan de percibirla.
Última reflexión
Las naciones no mueren únicamente por las armas.
También pueden extinguirse lentamente bajo el peso de la resignación.
No hace falta perder una guerra.
Basta con perder la voluntad de decidir.
No hace falta abolir la Constitución.
Basta con vaciarla de contenido.
No hace falta arriar la bandera.
Basta con convertirla en un símbolo reservado para las competiciones deportivas mientras el ejercicio efectivo de la soberanía se desplaza, poco a poco, hacia otros centros de decisión.
Ésa es la advertencia que recorre estas páginas.
No pretende anunciar un destino inevitable.
Pretende recordar una verdad tan antigua como la propia política.
Ninguna nación permanece libre mucho tiempo cuando deja de gobernarse a sí misma.
Y ningún pueblo conservará su soberanía si renuncia, por comodidad, por cansancio o por indiferencia, a defender las instituciones que la hacen posible.
Quizá todavía estemos a tiempo de evitar que el protectorado de hecho se convierta en una situación irreversible. Pero ese cambio no dependerá únicamente de reformas legales ni de decisiones procedentes de Bruselas o de Madrid. Dependerá, sobre todo, de que los ciudadanos vuelvan a considerar el autogobierno, la responsabilidad y la vigilancia del poder como tareas propias de una sociedad libre y no como asuntos reservados a otros. Sólo entonces el grito de «¡Yo soy español!» dejará de ser únicamente el estribillo de una celebración deportiva para recuperar también su dimensión cívica y política.
