Cuando los gobernantes estaban obligados a rendir cuentas

Carlos Aurelio Caldito Aunión

Resumen para lectores con prisas

Vivimos en una época paradójica.

Nunca antes los gobernantes habían estado tan rodeados de organismos de control.

Tribunales de cuentas.

Fiscalías especializadas.

Agencias antifraude.

Comisiones parlamentarias.

Portales de transparencia.

Interventores.

Auditores.

Órganos consultivos.

Autoridades independientes.

Y, sin embargo, una parte creciente de la población tiene la sensación de que quienes ejercen el poder rara vez responden verdaderamente por las consecuencias de sus decisiones.

Los gobiernos cambian.

Los ministros cambian.

Los presidentes cambian.

Los alcaldes cambian.

Pero las deudas permanecen.

Los errores permanecen.

Los despilfarros permanecen.

Las redes clientelares permanecen.

Las estructuras burocráticas permanecen.

Y los ciudadanos continúan preguntándose quién responde realmente por todo ello.

La cuestión no es nueva.

De hecho, es tan antigua como el propio poder político.

Y quizá por eso resulte tan sorprendente descubrir que hace más de siete siglos los juristas castellanos ya intentaban responderla mediante una institución tan singular como olvidada: el juicio de residencia.

Mucho antes de que existieran parlamentos modernos, tribunales constitucionales o agencias de transparencia, las Partidas de Alfonso X el Sabio establecieron un principio revolucionario para su tiempo:

quien ejercía autoridad debía rendir cuentas al abandonar el cargo.

No se trataba de una recomendación moral.

No era una simple exhortación ética.

Era una obligación jurídica.

Corregidores.

Gobernadores.

Jueces.

Oidores.

Virreyes.

Capitanes generales.

Todos podían ser investigados al finalizar sus funciones.

Todos podían ser interrogados.

Todos podían ser denunciados por los ciudadanos.

Todos podían ser sancionados.

Naturalmente, aquella institución distaba mucho de ser perfecta.

Hubo favoritismos.

Hubo componendas.

Hubo denuncias falsas.

Hubo absoluciones discutibles.

Hubo abusos.

Como ocurre con cualquier institución humana.

Pero el principio permanecía.

Y ese principio merece hoy una profunda reflexión.

Porque el juicio de residencia no nació de una ingenua confianza en la bondad de los gobernantes.

Nació precisamente de la convicción contraria.

De la conciencia de que el poder tiende a ser abusivo cuando carece de límites efectivos.

De que la naturaleza humana no cambia al ocupar un cargo público.

De que la autoridad necesita vigilancia.

Y de que la libertad depende, en gran medida, de la capacidad de los ciudadanos para exigir responsabilidades a quienes gobiernan.

Este ensayo sostiene una tesis sencilla.

Quizá incómoda.

Pero difícil de refutar.

La gran crisis política de nuestro tiempo no es únicamente una crisis de representación.

Es también una crisis de responsabilidad.

Las democracias contemporáneas han perfeccionado enormemente los procedimientos para acceder al poder.

Elecciones periódicas.

Sufragio universal.

Pluralismo político.

Libertad de información.

Pero han dedicado mucha menos atención a una cuestión igualmente importante:

¿qué ocurre cuando termina el mandato?

¿Quién evalúa de forma integral la gestión realizada?

¿Quién examina las decisiones adoptadas?

¿Quién analiza las consecuencias económicas de las políticas aplicadas?

¿Quién determina si los recursos públicos fueron utilizados con prudencia o despilfarrados irresponsablemente?

¿Quién responde cuando las decisiones de unos pocos generan costes que soportarán varias generaciones?

La respuesta habitual suele ser: las urnas.

Pero las urnas permiten elegir gobernantes.

No necesariamente juzgar con precisión su gestión.

También suele responderse: los tribunales.

Sin embargo, los tribunales únicamente pueden actuar cuando existe una infracción jurídica concreta.

La incompetencia, la negligencia política o el despilfarro rara vez encajan fácilmente en el Código Penal.

Por ello resulta tan interesante recuperar la filosofía del juicio de residencia.

No para reproducir mecánicamente una institución medieval o moderna.

No para idealizar el pasado.

Sino para rescatar una idea que nuestros antepasados comprendieron con notable claridad:

el ejercicio del poder debe ir inseparablemente unido a la obligación de rendir cuentas.

A lo largo de las páginas siguientes veremos cómo surgió esta institución en la Castilla medieval; cómo fue perfeccionada por los Reyes Católicos; cómo alcanzó su máxima extensión en la América española; cómo fue interpretada por la Escuela de Salamanca; cómo funcionó en la práctica; cuáles fueron sus limitaciones; qué pensaron sobre ella juristas, filósofos e historiadores; y qué lecciones puede ofrecer todavía a las sociedades contemporáneas.

Porque el juicio de residencia no constituye únicamente un episodio de la historia jurídica española.

Es también una ventana privilegiada para reflexionar sobre uno de los problemas permanentes de toda organización política:

cómo impedir que quienes administran el poder terminen confundiendo el interés general con sus propios intereses.

Y quizá sea precisamente ahí donde esta vieja institución castellana conserve una sorprendente actualidad.

Porque las tecnologías cambian.

Las constituciones cambian.

Los sistemas electorales cambian.

Las ideologías cambian.

Pero sigue existiendo la misma pregunta que preocupaba a los juristas de las Partidas, a los teólogos de Salamanca y a los administradores de la Monarquía Hispánica:

¿Quién vigila a quienes nos gobiernan?

Este ensayo intenta responder a esa pregunta desde la historia.

Pero también desde el presente.

Y, sobre todo, pensando en el futuro.

Si quieres profundizar y saber más, sigue leyendo

Vivimos rodeados de organismos de control.

Tribunales de cuentas.

Oficinas antifraude.

Agencias de transparencia.

Comisiones parlamentarias.

Interventores.

Auditores.

Inspectores.

Fiscalías especializadas.

Portales de acceso a la información pública.

Nunca en la historia habían existido tantos mecanismos teóricamente destinados a vigilar el ejercicio del poder.

Y, sin embargo, una parte creciente de la población tiene la sensación de que quienes gobiernan rara vez responden personalmente por sus actos.

Los gobiernos cambian.

Los cargos cesan.

Los responsables políticos abandonan sus puestos.

Las legislaturas terminan.

Pero las responsabilidades suelen diluirse.

A veces prescriben.

Otras veces se eternizan en procedimientos interminables.

Con frecuencia desaparecen entre informes, recursos, formalismos y disputas partidistas.

Mientras tanto, la deuda permanece.

Las obras inútiles permanecen.

Los errores permanecen.

Las consecuencias permanecen.

Pero los responsables suelen haberse marchado mucho antes.

Esta situación no siempre fue así.

Durante siglos existió en los reinos hispánicos una institución concebida precisamente para impedir que el ejercicio del poder quedara desligado de la responsabilidad.

Una institución cuyo nombre hoy apenas recuerdan los especialistas, pero que durante generaciones formó parte esencial del funcionamiento ordinario de la administración.

Se llamaba juicio de residencia.

Su principio era tan sencillo como contundente.

Quien había ejercido autoridad pública debía rendir cuentas al finalizar su mandato.

No después de una denuncia.

No después de un escándalo.

No después de una investigación excepcional.

Siempre.

Por el simple hecho de haber ejercido poder.

El corregidor.

El gobernador.

El alcalde mayor.

El oidor.

El capitán general.

Incluso el virrey.

Todos podían verse sometidos a una investigación formal de su conducta.

Debían responder por sus decisiones.

Debían justificar sus actuaciones.

Debían escuchar las acusaciones formuladas contra ellos.

Debían afrontar las consecuencias derivadas de sus actos.

Aquella institución alcanzó su máximo desarrollo durante la Edad Moderna y se proyectó sobre los inmensos territorios de la Monarquía Hispánica a ambos lados del Atlántico.

Pero sus raíces eran mucho más profundas.

No nació con los Reyes Católicos.

No nació con el descubrimiento de América.

Ni siquiera nació con Castilla.

Sus antecedentes se encuentran en el Derecho romano tardío, en determinadas instituciones canónicas medievales y en diversos mecanismos europeos destinados a controlar a magistrados y funcionarios.

Sin embargo, fue en el Derecho castellano donde aquella tradición alcanzó una formulación singularmente precisa y duradera.

Las Siete Partidas de Alfonso X el Sabio ya recogían en el siglo XIII la obligación de que determinados jueces permanecieran durante un tiempo en el lugar donde habían ejercido su cargo para responder de los agravios que pudieran haber causado.

Aquella previsión jurídica aparentemente modesta contenía una idea revolucionaria.

El poder no pertenece a quien lo ejerce.

El cargo no convierte al gobernante en propietario de la autoridad.

La función pública es una responsabilidad.

Y toda responsabilidad exige rendición de cuentas.

A lo largo de los siglos siguientes esta idea fue perfeccionándose.

Las Cortes castellanas reclamaron reiteradamente su aplicación.

Los juristas la desarrollaron.

Los Reyes Católicos la sistematizaron.

Las Leyes de Indias la extendieron a América.

Los tratadistas la convirtieron en uno de los pilares del Derecho público de la Monarquía.

Y durante centenares de años miles de funcionarios, magistrados, corregidores, gobernadores y virreyes tuvieron que someterse a este mecanismo de control.

La institución no era perfecta.

Ninguna institución humana lo es.

Hubo abusos.

Hubo componendas.

Hubo denuncias falsas.

Hubo jueces complacientes.

Hubo redes clientelares que intentaron neutralizarla.

Pero incluso sus críticos reconocían implícitamente algo fundamental:

el poder debía responder ante alguien.

Y precisamente ahí reside la actualidad de esta historia.

Porque el verdadero objeto de este ensayo no es reconstruir una reliquia jurídica del pasado.

Es plantear una pregunta profundamente contemporánea.

Una pregunta que afecta directamente a la calidad de nuestras instituciones.

¿Cómo es posible que una sociedad que dispone de tecnologías, recursos y medios de control infinitamente superiores a los del siglo XIII, del siglo XVI o del siglo XVIII encuentre tantas dificultades para exigir responsabilidades efectivas a quienes administran el poder público?

La historia del juicio de residencia constituye una de las respuestas más interesantes que España ha dado jamás a ese problema.

Y quizá también una de las más olvidadas.

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PRIMERA PARTE

El problema eterno del poder

Antes de estudiar el juicio de residencia es necesario comprender la cuestión que pretendía resolver.

Porque ninguna institución surge por casualidad.

Las instituciones nacen para responder a problemas concretos.

Y pocas cuestiones han preocupado tanto a los seres humanos como la del control del poder.

Desde que aparecieron las primeras formas de organización política surgió una dificultad aparentemente insoluble.

¿Quién vigila a quienes gobiernan?

¿Cómo impedir que el gobernante utilice el cargo en beneficio propio?

¿Cómo evitar que la autoridad termine transformándose en privilegio?

¿Cómo impedir que el magistrado confunda el interés público con sus intereses particulares?

La historia de la política es, en buena medida, la historia de los intentos de responder a esas preguntas.

Los antiguos griegos ya comprendieron el problema.

Aristóteles observó que todas las formas de gobierno contienen tendencias degenerativas.

La monarquía puede transformarse en tiranía.

La aristocracia puede degenerar en oligarquía.

La democracia puede derivar hacia la demagogia.

La cuestión fundamental no consiste únicamente en determinar quién gobierna.

La cuestión decisiva es cómo limitar el poder de quien gobierna.

Los romanos llegaron a conclusiones similares.

La República romana desarrolló complejos sistemas de controles mutuos, magistraturas temporales y exigencia de responsabilidades.

La experiencia había demostrado que ningún gobernante debía permanecer completamente libre de supervisión.

El cristianismo añadió una dimensión moral a esta preocupación.

Si todos los hombres son imperfectos.

Si todos son susceptibles de cometer errores.

Si todos pueden sucumbir a las tentaciones del orgullo, la codicia o la ambición desordenada.

Entonces tampoco los gobernantes pueden quedar exentos de vigilancia.

Ningún hombre es tan virtuoso como para merecer poder sin control.

Ninguna institución es tan perfecta como para prescindir de mecanismos de fiscalización.

Ningún gobernante debe quedar fuera del alcance de la responsabilidad.

De esta convicción surgiría, siglos después, una de las instituciones más originales y características de la tradición jurídica hispánica:

el juicio de residencia.

SEGUNDA PARTE

De Roma a Castilla: los orígenes de una idea extraordinaria

Nadie debería abandonar el poder sin responder por sus actos

Las grandes instituciones no suelen aparecer de manera repentina.

No surgen de la nada.

No son fruto de la inspiración momentánea de un legislador.

Por el contrario, suelen ser el resultado de una lenta acumulación de experiencias, problemas, conflictos y soluciones que se desarrollan durante siglos.

El juicio de residencia constituye un magnífico ejemplo de ello.

Aunque alcanzó su formulación más conocida en la Corona de Castilla y posteriormente en los territorios de la Monarquía Hispánica, sus raíces se hunden profundamente en la tradición jurídica occidental.

Mucho antes de que existiera España.

Mucho antes de que existiera Castilla.

Mucho antes incluso de que existiera la propia Europa tal y como hoy la conocemos.

Su origen remoto debe buscarse en una cuestión tan sencilla como permanente:

¿Qué hacer con los magistrados cuando terminan su mandato?

La pregunta no era trivial.

Quien ha ejercido autoridad dispone de múltiples oportunidades para abusar de ella.

Puede favorecer a sus amigos.

Perjudicar a sus enemigos.

Aceptar sobornos.

Apropiarse de recursos públicos.

Manipular decisiones.

Utilizar la fuerza del Estado para beneficio propio.

Si una vez abandonado el cargo desaparece toda posibilidad de exigir responsabilidades, el poder se convierte rápidamente en una invitación al abuso.

Los romanos comprendieron perfectamente este problema.

La República romana desarrolló diversos mecanismos destinados a exigir responsabilidades a los magistrados una vez concluido su mandato.

Aunque aquellos procedimientos no eran idénticos al posterior juicio de residencia castellano, compartían una misma filosofía política:

la magistratura era temporal y debía estar sometida a responsabilidad.

Ningún magistrado debía considerarse dueño del cargo.

El poder pertenecía a la República.

No al individuo que circunstancialmente lo ejercía.

Durante el Bajo Imperio Romano estas preocupaciones continuaron presentes.

Particular importancia tuvo una constitución promulgada por el emperador Zenón en el año 478.

Dicha disposición establecía mecanismos destinados a controlar la actuación de determinados funcionarios al término de su mandato.

Posteriormente fue incorporada al Corpus Iuris Civilis de Justiniano.

Los estudios de Luis García de Valdeavellano, Antonio Pérez Martín, Elena Quintana Orive y otros especialistas han mostrado que esta normativa romana ejerció una influencia significativa sobre los juristas castellanos que redactaron las Partidas de Alfonso X.

Sin embargo, la tradición romana no fue la única fuente de inspiración.

La Iglesia también desempeñó un papel relevante.

Durante la Edad Media el Derecho canónico desarrolló numerosos procedimientos de inspección y fiscalización de autoridades eclesiásticas.

Obispos.

Abades.

Administradores de bienes eclesiásticos.

Todos podían verse sometidos a visitas, pesquisas y revisiones de conducta.

La idea de que la autoridad debía responder de sus actos formaba parte del propio concepto cristiano del gobierno.

El poder no era entendido como un privilegio.

Era considerado una responsabilidad.

Un servicio.

Una carga moral.

Una misión sometida al juicio de Dios y de los hombres.

Esta concepción acabaría impregnando profundamente las instituciones políticas medievales.

A ello se añadieron diversas experiencias desarrolladas en la Europa bajomedieval.

Particular importancia tuvo el llamado syndicatus practicado en ciudades italianas.

Al finalizar su mandato, los magistrados municipales debían someterse a una investigación destinada a determinar si habían administrado correctamente los asuntos públicos.

También en los territorios de la Corona de Aragón surgieron instituciones semejantes.

Especialmente conocida fue la denominada purga de taula, instaurada por Pedro III en Cataluña a finales del siglo XIII.

Su finalidad era muy parecida a la que posteriormente tendría el juicio de residencia:

examinar la conducta de quienes habían administrado recursos públicos o ejercido autoridad.

Todo ello demuestra que la preocupación por controlar a los gobernantes era común en numerosas sociedades medievales.

Sin embargo, fue en Castilla donde esta preocupación alcanzó una formulación jurídica especialmente sistemática y duradera.

Y ello se debió, en gran medida, a una de las obras legislativas más extraordinarias de la Europa medieval.

Las Siete Partidas.

Alfonso X y la revolución jurídica de las Partidas

Cuando Alfonso X emprendió la elaboración de las Partidas en la segunda mitad del siglo XIII, su propósito iba mucho más allá de compilar leyes existentes.

Pretendía construir un sistema jurídico coherente.

Un cuerpo normativo capaz de ordenar la vida política, social y judicial de sus reinos.

Las Partidas constituyen una de las grandes obras jurídicas de la civilización occidental.

Su influencia se extendería durante siglos.

No sólo en Castilla.

También en América.

Y en buena parte del mundo hispánico.

Entre las innumerables materias reguladas por las Partidas aparece ya el embrión del futuro juicio de residencia.

Aunque todavía no recibe formalmente ese nombre, el principio esencial se encuentra claramente formulado.

Determinados jueces debían permanecer durante un plazo tras abandonar el cargo.

Ese periodo de permanencia tenía una finalidad muy concreta.

Responder a las reclamaciones de quienes considerasen haber sufrido agravios durante su actuación.

La norma resultaba extraordinariamente avanzada para su tiempo.

Partía de una idea revolucionaria.

El cese en el cargo no extingue automáticamente la responsabilidad.

La autoridad ejercida genera obligaciones posteriores.

Quien ha juzgado.

Quien ha gobernado.

Quien ha administrado recursos públicos.

Debe responder por ello.

Las Partidas establecían además diversos mecanismos destinados a garantizar la efectividad de esta obligación.

Los oficiales debían prestar juramento.

Debían ofrecer garantías.

Y debían permanecer físicamente en el lugar donde habían ejercido sus funciones.

No podían marcharse simplemente dejando tras de sí posibles perjudicados sin posibilidad de reclamar.

A través de estas disposiciones comenzaba a configurarse una institución jurídica de enorme trascendencia histórica.

Todavía imperfecta.

Todavía incompleta.

Todavía sometida a una aplicación irregular.

Pero ya claramente reconocible.

El principio fundamental estaba establecido.

Quien ejerce autoridad pública no puede desaparecer sin rendir cuentas.

Una idea profundamente hispánica

Conviene detenerse un momento en este punto.

Porque aquí encontramos una característica particularmente interesante de la tradición jurídica hispánica.

Frente a determinadas concepciones absolutistas del poder que irían desarrollándose posteriormente en otros lugares de Europa, el Derecho castellano mantuvo una fuerte preocupación por los límites de la autoridad.

Naturalmente, no debemos idealizar el pasado.

La Castilla medieval distaba mucho de ser una democracia moderna.

Pero tampoco era una comunidad política en la que el gobernante pudiera actuar sin control alguno.

El rey estaba sometido a la ley divina.

A la ley natural.

A los fueros.

A las costumbres.

A las obligaciones derivadas de su cargo.

Y los oficiales reales estaban sometidos a mecanismos de fiscalización.

Esta concepción alcanzaría posteriormente un desarrollo extraordinario gracias a la Escuela de Salamanca.

Pero sus raíces ya se encontraban presentes mucho antes.

En cierto modo, el juicio de residencia constituye la traducción institucional de una idea muy simple:

el poder es una responsabilidad fiduciaria.

No pertenece a quien lo ejerce.

Le ha sido confiado temporalmente.

Y precisamente por ello debe responder de su utilización.

Esta idea acompañará toda la evolución posterior de la institución.

Desde las Partidas hasta los Reyes Católicos.

Desde Castilla hasta América.

Desde los modestos alcaldes locales hasta los poderosos virreyes que gobernaban territorios más extensos que muchos reinos europeos.

Y esa larga evolución será precisamente el objeto de nuestro siguiente capítulo.

Porque entre Alfonso X y el descubrimiento de América se produjo una transformación decisiva.

La residencia dejó de ser una previsión jurídica relativamente abstracta para convertirse en uno de los instrumentos fundamentales de control político de la Corona.

Una transformación que cambiaría para siempre la relación entre poder y responsabilidad en los territorios de la Monarquía Hispánica.

TERCERA PARTE

De las Partidas a los Reyes Católicos

Cómo una idea jurídica se convirtió en una institución de gobierno

Las instituciones, igual que los árboles, necesitan tiempo para crecer.

Que una norma figure en un texto legal no significa necesariamente que se aplique.

Que una institución exista jurídicamente tampoco implica que funcione en la práctica.

Entre la teoría y la realidad suele abrirse una distancia considerable.

Eso fue exactamente lo que ocurrió con el juicio de residencia durante los siglos posteriores a la redacción de las Partidas.

Aunque Alfonso X había incorporado el principio de responsabilidad de los jueces y magistrados al Derecho castellano, la aplicación efectiva de aquellas disposiciones resultó irregular durante mucho tiempo.

No podía ser de otra manera.

La Castilla del siglo XIII y buena parte del siglo XIV era una sociedad en construcción.

El poder regio todavía estaba lejos de poseer la capacidad administrativa necesaria para controlar de forma sistemática a todos sus oficiales.

Las comunicaciones eran lentas.

Los recursos escasos.

Los mecanismos burocráticos rudimentarios.

Y las resistencias locales abundantes.

Por ello, la historia del juicio de residencia durante los siglos XIV y XV es, en buena medida, la historia de una lenta consolidación.

La historia de cómo una aspiración jurídica acabó convirtiéndose en una herramienta política real.

El problema del crecimiento del poder

Paradójicamente, la expansión de la residencia estuvo ligada al crecimiento del propio Estado.

A medida que la Corona ampliaba sus competencias, aumentaba también el número de funcionarios encargados de ejercerlas.

Cuanto más poder acumulaba el rey.

Más agentes necesitaba.

Y cuantos más agentes aparecían.

Mayor era el riesgo de abusos.

El problema no era nuevo.

Todo gobierno centralizado se enfrenta a una dificultad semejante.

¿Cómo controlar a quienes gobiernan en nombre del gobernante?

¿Cómo impedir que un delegado del poder termine utilizando ese poder en beneficio propio?

¿Cómo evitar que la autoridad delegada se convierta en un patrimonio particular?

La Corona castellana necesitaba respuestas.

Y el juicio de residencia acabaría convirtiéndose en una de ellas.

El Ordenamiento de Alcalá de 1348

Un paso decisivo se produjo durante el reinado de Alfonso XI.

El célebre Ordenamiento de Alcalá de 1348, una de las piezas fundamentales del Derecho castellano medieval, reforzó la exigencia de responsabilidades a los oficiales regios.

Especial importancia adquirió la regulación de los corregidores.

La figura del corregidor se estaba convirtiendo progresivamente en uno de los instrumentos principales de la presencia de la Corona en las ciudades castellanas.

Representaba al rey.

Administraba justicia.

Intervenía en conflictos locales.

Fiscalizaba a las autoridades municipales.

Y precisamente por ello generaba tensiones constantes.

Su actuación afectaba directamente a intereses económicos, políticos y sociales muy diversos.

Resultaba inevitable que surgieran abusos.

Y resultaba igualmente inevitable que surgiera la necesidad de controlarlos.

El Ordenamiento de Alcalá reforzó la obligación de responder por la actuación desarrollada durante el ejercicio del cargo.

Sin embargo, introdujo una novedad que sería objeto de numerosas críticas posteriores.

Permitió que determinadas actuaciones relacionadas con la residencia pudieran realizarse mediante representantes o procuradores.

Aquella flexibilidad facilitaba la práctica administrativa.

Pero también abría la puerta a numerosos abusos.

Las ciudades comenzaron a protestar.

Y lo hicieron por una razón sencilla.

Entendían que quien había ejercido personalmente el poder debía responder personalmente de él.

No mediante intermediarios.

No mediante representantes.

No mediante artificios jurídicos.

La idea de responsabilidad directa seguía estando en el centro de la institución.

Las Cortes castellanas y la vigilancia del poder

Existe un aspecto particularmente interesante que a menudo pasa desapercibido.

La consolidación del juicio de residencia no fue únicamente una iniciativa de la Corona.

También fue impulsada desde abajo.

Las Cortes castellanas desempeñaron un papel relevante.

Durante el siglo XV aparecen repetidamente peticiones de los procuradores reclamando que las residencias se realizaran de forma efectiva.

Las ciudades desconfiaban de muchos corregidores.

Y tenían motivos para ello.

Los corregidores podían favorecer facciones locales.

Manipular procedimientos.

Abusar de sus competencias.

Retrasar pleitos.

O intervenir indebidamente en asuntos municipales.

Las residencias aparecían entonces como una protección frente a esos excesos.

Por eso las Cortes insistían una y otra vez en su cumplimiento.

Lo que estaba en juego no era simplemente una cuestión administrativa.

Era la posibilidad de controlar a quienes ejercían el poder en nombre del rey.

Esta observación resulta importante porque desmonta una interpretación simplista bastante extendida.

A menudo se presenta la residencia como una herramienta mediante la cual la Corona controlaba a sus agentes.

Y eso es cierto.

Pero sólo parcialmente.

La residencia también servía para que los gobernados controlaran a los gobernantes.

Era simultáneamente un mecanismo de fiscalización vertical y horizontal.

La Corona obtenía información.

Los vecinos podían formular quejas.

Los perjudicados podían reclamar.

Los agravios podían salir a la luz.

La institución cumplía varias funciones al mismo tiempo.

Enrique III y la expansión de los corregidores

Durante el reinado de Enrique III la presencia de corregidores se extendió notablemente.

Con ello aumentó también la importancia práctica de las residencias.

Los documentos conservados muestran que ya a comienzos del siglo XV el término «juicio de residencia» era utilizado con normalidad.

La institución había adquirido identidad propia.

Ya no se trataba simplemente de una previsión jurídica contenida en las Partidas.

Era una práctica reconocible.

Un procedimiento concreto.

Una herramienta habitual de control político y administrativo.

Sin embargo, seguían existiendo problemas importantes.

Las residencias no siempre se realizaban.

A veces se retrasaban.

Otras veces se desarrollaban de forma superficial.

En ocasiones quedaban condicionadas por las luchas de poder locales.

El sistema todavía estaba lejos de alcanzar la regularidad que tendría más adelante.

La revolución institucional de los Reyes Católicos

La auténtica transformación llegó con Isabel y Fernando.

No porque inventaran la residencia.

No porque fueran sus creadores.

Sino porque comprendieron su utilidad política.

Los Reyes Católicos heredaron una institución existente.

Y decidieron convertirla en una pieza esencial de su proyecto de fortalecimiento de la autoridad regia.

La clave se encuentra en el Ordenamiento de Toledo de 1480.

Allí la residencia adquirió una importancia nueva.

La Corona comenzó a utilizarla de manera sistemática.

Las cifras son reveladoras.

A finales del siglo XV se realizaban decenas de residencias cada año.

La institución había dejado de ser excepcional.

Se había convertido en ordinaria.

Pero la verdadera consolidación llegó con la Pragmática de Sevilla de 9 de junio de 1500.

Aquella disposición puede considerarse el gran texto fundacional del juicio de residencia moderno.

No porque creara la institución.

Sino porque le otorgó una estructura estable y duradera.

La Pragmática reguló:

• los corregidores;
• los jueces de residencia;
• los plazos;
• los procedimientos;
• las responsabilidades;
• las competencias.

Y estableció un modelo que, con modificaciones, permanecería vigente durante siglos.

Aquí aparece por primera vez con claridad una figura fundamental.

El juez de residencia.

Un funcionario específicamente encargado de investigar la actuación del residenciado.

Su misión consistía en recibir denuncias.

Examinar pruebas.

Interrogar testigos.

Valorar actuaciones.

Y elevar conclusiones.

La residencia comenzaba a adquirir la complejidad de un verdadero procedimiento judicial.

Mucho más que un simple castigo

Existe una cuestión fundamental que conviene subrayar.

Los Reyes Católicos no entendían la residencia únicamente como un instrumento sancionador.

Su utilidad iba mucho más allá.

Permitía obtener información.

Información sobre los oficiales.

Información sobre las ciudades.

Información sobre conflictos locales.

Información sobre abusos.

Información sobre la administración de justicia.

Información sobre la situación económica de cada territorio.

La residencia se convirtió en una inmensa red de inteligencia administrativa.

La Corona podía conocer aspectos de sus dominios que difícilmente habrían llegado por otros cauces.

Y esa información era extraordinariamente valiosa.

Porque gobernar exige conocer.

Y conocer exige disponer de mecanismos capaces de hacer aflorar la realidad.

Incluso cuando esa realidad resulta incómoda.

El umbral de una nueva época

Al comenzar el siglo XVI, el juicio de residencia estaba preparado para entrar en una nueva fase de su historia.

La expansión ultramarina de la Monarquía Hispánica plantearía desafíos inéditos.

Territorios inmensos.

Distancias colosales.

Gobernadores con amplios poderes.

Virreyes que actuaban como representantes directos del monarca.

Audiencias con enormes competencias.

Todo ello multiplicaba el riesgo de abusos.

Pero también multiplicaba la necesidad de control.

Y precisamente por eso el juicio de residencia acompañará a la expansión española en América.

No como un añadido secundario.

No como una formalidad burocrática.

Sino como una de las instituciones esenciales destinadas a recordar una verdad fundamental:

quien ejerce autoridad en nombre de la Corona deberá responder algún día por la manera en que la ha ejercido.

CUARTA PARTE

El juicio de residencia cruza el Atlántico

Cuando el poder debía responder incluso a diez mil kilómetros de distancia

La historia del juicio de residencia alcanza su dimensión más impresionante cuando abandona los límites de Castilla y atraviesa el océano.

Hasta entonces la institución había servido para controlar corregidores, alcaldes y diversos oficiales de la Corona en los reinos peninsulares.

Pero el descubrimiento de América planteó un desafío completamente nuevo.

La Monarquía Hispánica iba a gobernar territorios situados a miles de kilómetros de distancia.

Territorios inmensos.

Territorios desconocidos.

Territorios donde los representantes del rey disfrutarían inevitablemente de una autonomía práctica mucho mayor que la existente en la Península.

La pregunta surgía de manera inevitable.

¿Cómo controlar a quienes gobernaban en nombre del rey a una distancia que podía requerir meses de navegación?

¿Cómo evitar que gobernadores, capitanes generales, presidentes de Audiencia o virreyes terminaran comportándose como señores independientes?

¿Cómo impedir que la distancia se transformara en impunidad?

La respuesta fue clara.

Exportar a América los mecanismos de control desarrollados en Castilla.

Entre ellos, el juicio de residencia.

Nicolás de Ovando y las primeras residencias indianas

Muy pronto la Corona comprendió que el Nuevo Mundo exigía vigilancia constante.

Ya en los primeros años del siglo XVI encontramos residencias practicadas en los territorios americanos.

Los estudios clásicos de José María Mariluz Urquijo sitúan una de las primeras experiencias importantes cuando Nicolás de Ovando tomó residencia a Francisco de Bobadilla.

El mensaje era inequívoco.

La distancia geográfica no suspendía la responsabilidad.

La autoridad continuaba sometida al examen de sus actos.

Y esta idea se convertiría en uno de los rasgos más característicos del gobierno español en América.

Un fenómeno excepcional en la historia de los imperios

Conviene detenerse aquí.

Porque existe una cuestión que rara vez se subraya con suficiente claridad.

Muchos imperios han existido a lo largo de la historia.

Asirios.

Persas.

Romanos.

Otomanos.

Británicos.

Franceses.

Holandeses.

Pero pocos desarrollaron un sistema tan elaborado de supervisión jurídica de sus funcionarios ultramarinos.

Naturalmente, esto no significa que desaparecieran los abusos.

Sería absurdo sostener semejante cosa.

Los abusos existieron.

Las injusticias existieron.

La corrupción existió.

La violencia existió.

Los conflictos existieron.

Pero precisamente por eso resulta tan importante comprender la función del juicio de residencia.

Su existencia demuestra que la Corona reconocía la posibilidad de abusos y trataba de combatirlos mediante instituciones específicas.

La residencia partía de una premisa muy sencilla:

el funcionario puede equivocarse.

El funcionario puede corromperse.

El funcionario puede abusar de su poder.

Y por ello debe responder de su conducta.

Una maquinaria gigantesca de fiscalización

Lo verdaderamente sorprendente fue la amplitud que alcanzó la institución en América.

Mientras que en Castilla la residencia acabó vinculándose principalmente a corregidores y alcaldes mayores, en Indias su ámbito de aplicación se amplió enormemente.

Prácticamente toda la jerarquía administrativa podía resultar sometida a residencia.

Gobernadores.

Capitanes generales.

Corregidores.

Alcaldes mayores.

Oidores.

Presidentes de Audiencia.

Y también los virreyes.

Este último aspecto merece especial atención.

Porque resulta difícil exagerar su importancia.

El virrey era la máxima autoridad de la Corona en vastos territorios americanos.

Representaba directamente al monarca.

Gobernaba millones de habitantes.

Administraba enormes recursos.

Ejercía competencias militares, administrativas y políticas extraordinarias.

Y aun así debía rendir cuentas.

Incluso el virrey.

Incluso el representante directo del rey.

Incluso el hombre más poderoso de América.

Esta circunstancia revela hasta qué punto la filosofía de la residencia impregnaba el sistema político hispánico.

Nadie debía quedar completamente exento de responsabilidad.

La residencia y la protección de los indígenas

En los debates contemporáneos sobre la presencia española en América suele olvidarse una cuestión fundamental.

La Monarquía Hispánica desarrolló una inmensa producción legislativa destinada a regular las relaciones entre gobernantes, colonos e indígenas.

No siempre se cumplió.

No siempre fue eficaz.

No siempre alcanzó los resultados perseguidos.

Pero existió.

Y el juicio de residencia formó parte de ese entramado jurídico.

Durante numerosas residencias se investigaron cuestiones relacionadas con:

• abusos contra indígenas;
• exacciones ilegales;
• repartimientos irregulares;
• trabajos forzados indebidos;
• incumplimiento de disposiciones protectoras;
• apropiaciones ilícitas.

Las declaraciones de testigos indígenas aparecen con frecuencia en la documentación conservada.

Esto no convierte al sistema en perfecto.

Pero sí demuestra algo importante.

Existían cauces institucionales para denunciar abusos.

Y esos cauces eran utilizados.

La propia existencia de esos procedimientos resulta difícilmente compatible con la caricatura simplista de una administración indiferente a cualquier forma de control.

La parte secreta y la parte pública

Uno de los aspectos más interesantes del procedimiento era su estructura.

Las residencias solían dividirse en dos grandes fases.

La parte secreta.

Y la parte pública.

La parte secreta constituía el núcleo investigador.

Se interrogaba a testigos.

Se recogían informaciones.

Se examinaban actuaciones.

Se elaboraban cargos.

Era el momento destinado a averiguar qué había ocurrido realmente durante el mandato del residenciado.

Posteriormente se desarrollaba la parte pública.

En ella podían comparecer particulares.

Presentar reclamaciones.

Exponer agravios.

Solicitar reparaciones.

Impugnar actuaciones.

Esta doble estructura perseguía un objetivo evidente.

Garantizar tanto la investigación institucional como la participación de los gobernados.

La residencia no era solamente un examen burocrático.

También era una oportunidad para que la población expresara sus quejas.

El miedo a la residencia

Uno de los mejores indicadores de la importancia de una institución es observar cómo reaccionan quienes deben someterse a ella.

Y numerosos testimonios muestran que muchos funcionarios temían las residencias.

No porque siempre terminaran en condenas.

De hecho, muchas concluían favorablemente para los residenciados.

El temor procedía de otra circunstancia.

La investigación podía sacar a la luz comportamientos incómodos.

Favores indebidos.

Negocios ocultos.

Abusos administrativos.

Enriquecimientos sospechosos.

Redes clientelares.

Conflictos locales.

La simple posibilidad de ser examinado actuaba como un poderoso incentivo para la prudencia.

Y precisamente ahí reside uno de los elementos esenciales de cualquier sistema de control.

No importa únicamente la sanción.

Importa también el efecto preventivo.

La posibilidad de responder por los propios actos modifica la conducta.

La perspectiva de una futura residencia obligaba a muchos funcionarios a recordar constantemente que algún día tendrían que explicar sus decisiones.

La inmensa paradoja americana

Aquí aparece una de las paradojas más fascinantes de toda esta historia.

La Monarquía Hispánica consiguió aplicar mecanismos de fiscalización sobre territorios separados por océanos.

Territorios donde las noticias tardaban meses en llegar.

Territorios cuya extensión superaba la de muchos continentes.

Y aun así logró mantener procedimientos destinados a examinar la conducta de sus agentes.

Naturalmente, la eficacia era desigual.

Naturalmente, existían limitaciones.

Naturalmente, la distancia favorecía abusos.

Pero el esfuerzo institucional resulta extraordinario.

Porque detrás de él encontramos una convicción profundamente arraigada:

la distancia no puede convertirse en excusa para la impunidad.

Esta idea posee una actualidad sorprendente.

Porque si una monarquía del siglo XVI intentó controlar a funcionarios situados a miles de kilómetros mediante cartas transportadas en navíos de vela, resulta inevitable preguntarse por qué las sociedades contemporáneas encuentran tantas dificultades para fiscalizar adecuadamente a gobernantes que operan dentro del mismo territorio nacional y bajo tecnologías infinitamente más avanzadas.

La pregunta queda planteada.

Y nos acompañará durante el resto de esta obra.

QUINTA PARTE

Cómo funcionaba realmente un juicio de residencia

La anatomía de una rendición de cuentas

Hasta ahora hemos recorrido los orígenes y la expansión del juicio de residencia.

Hemos visto cómo nació en la tradición jurídica medieval.

Cómo fue consolidándose en Castilla.

Cómo cruzó el Atlántico.

Y cómo terminó convirtiéndose en una de las instituciones fundamentales del gobierno de la Monarquía Hispánica.

Pero aún no hemos respondido a una pregunta esencial.

¿Cómo funcionaba realmente?

¿Qué ocurría cuando un corregidor, un gobernador o un virrey terminaba su mandato?

¿Qué mecanismos se ponían en marcha?

¿Quién investigaba?

¿Quién acusaba?

¿Quién defendía?

¿Quién juzgaba?

Porque el juicio de residencia no era una mera declaración de principios.

Era un procedimiento jurídico complejo.

Minuciosamente regulado.

Y sorprendentemente moderno en algunos de sus aspectos.

El comienzo: el cese en el cargo

Todo comenzaba cuando el funcionario abandonaba su puesto.

A diferencia de lo que ocurre hoy en muchas administraciones, el cese no suponía el final del proceso.

Era precisamente el inicio.

La lógica era sencilla.

Mientras el funcionario permanecía en el ejercicio de sus funciones podía resultar difícil investigar determinadas actuaciones.

Disponía de autoridad.

Disponía de influencia.

Disponía de subordinados.

Disponía de capacidad para presionar a testigos o perjudicados.

Por ello se consideraba más prudente abrir la investigación una vez concluido el mandato.

El cargo terminaba.

La responsabilidad comenzaba.

La obligación de residir

Aquí encontramos una de las características más originales de la institución.

Y también la que le dio nombre.

El funcionario debía permanecer durante un tiempo determinado en el territorio donde había ejercido sus funciones.

Debía residir allí.

No podía marcharse libremente.

No podía desaparecer.

No podía refugiarse en otra jurisdicción.

No podía alejarse de quienes pudieran presentar reclamaciones contra él.

La palabra residencia no era una metáfora.

Era una obligación física.

Una obligación destinada a garantizar que el investigado estuviera disponible para responder de su conducta.

Hoy diríamos que se trataba de impedir la evasión de responsabilidades.

El pregón público

Una vez iniciada la residencia se procedía a anunciarla públicamente.

Este aspecto resulta especialmente interesante.

Porque demuestra que el procedimiento no estaba concebido únicamente como una investigación administrativa interna.

Era también un acto público.

Un acontecimiento conocido por la comunidad.

Los pregones se difundían para que cualquier persona que se considerara perjudicada pudiera comparecer.

Para que nadie pudiera alegar desconocimiento.

Para que las posibles víctimas de abusos tuvieran oportunidad de presentar sus reclamaciones.

Este detalle revela una característica fundamental del sistema.

La residencia no era exclusivamente una herramienta del Estado.

También era un cauce de participación de los gobernados.

El juez de residencia

La figura central del procedimiento era el juez de residencia.

Su misión consistía en investigar la actuación del funcionario sometido a examen.

En algunos casos era designado específicamente para esa función.

En otros, especialmente durante determinadas etapas históricas, la residencia era tomada por quien sucedía al residenciado en el cargo.

Esta segunda fórmula generó abundantes críticas.

Y con razón.

Los contemporáneos comprendían perfectamente el riesgo.

Quien hoy juzga a su antecesor puede esperar ser juzgado mañana por su sucesor.

La tentación de la indulgencia mutua era evidente.

Los juristas de la época fueron plenamente conscientes de este problema.

Y durante siglos se debatió sobre cuál era el sistema más adecuado.

La discusión continúa teniendo actualidad.

Porque plantea una cuestión permanente:

¿quién controla al controlador?

La parte secreta

La investigación comenzaba mediante la llamada parte secreta.

Pese a su nombre, no debemos imaginar conspiraciones ni procedimientos clandestinos.

Su finalidad era obtener información sin interferencias.

Durante esta fase se interrogaba a testigos.

Se examinaban actuaciones.

Se analizaban decisiones adoptadas durante el mandato.

Se revisaban comportamientos.

Se recopilaban indicios.

Una de las fuentes más valiosas para los historiadores son precisamente estos interrogatorios.

Gracias a ellos conocemos aspectos extraordinarios de la vida cotidiana de las ciudades.

Conflictos locales.

Enfrentamientos entre facciones.

Prácticas económicas.

Relaciones familiares.

Abusos de poder.

Redes clientelares.

Costumbres sociales.

Incluso cuestiones morales que hoy nos sorprenderían.

Porque la residencia no investigaba únicamente delitos.

Investigaba conductas.

Los interrogatorios

Los cuestionarios utilizados por los jueces de residencia eran extraordinariamente detallados.

Las investigaciones recientes sobre manuales destinados a escribanos y jueces muestran hasta qué punto podían ser minuciosos.

Se preguntaba por:

• administración de justicia;
• cumplimiento de órdenes reales;
• utilización de fondos públicos;
• aceptación de regalos;
• relaciones con comerciantes;
• favorecimiento de familiares;
• trato a indígenas;
• abusos de autoridad;
• venta de cargos;
• retrasos indebidos;
• conflictos de intereses.

En otras palabras.

La residencia investigaba muchas de las prácticas que hoy asociaríamos con corrupción, tráfico de influencias, nepotismo o mala administración.

Aunque aquellos términos no siempre existieran con el significado actual.

Los testigos

Aquí aparece uno de los aspectos más fascinantes de la institución.

La residencia dependía en gran medida de los testigos.

Vecinos.

Funcionarios.

Militares.

Mercaderes.

Clérigos.

Miembros de élites locales.

Indígenas.

Colaboradores.

Rivales políticos.

Todos podían aportar información.

Naturalmente, esto generaba problemas.

Las amistades influían.

Las enemistades influían.

Los intereses económicos influían.

Las luchas faccionales influían.

La verdad rara vez aparece en estado puro dentro de un procedimiento judicial.

Y las residencias no constituían una excepción.

Pero precisamente por eso los jueces debían contrastar testimonios.

Comparar versiones.

Evaluar credibilidades.

Analizar contradicciones.

La búsqueda de la verdad exigía prudencia.

Los cargos

Una vez recopilada la información, el juez formulaba los cargos.

Aquí comenzaba la verdadera confrontación jurídica.

Los cargos podían referirse a cuestiones muy diversas.

Desde errores administrativos relativamente menores hasta acusaciones de extraordinaria gravedad.

Podían incluir:

• malversación;
• cohecho;
• prevaricación;
• abuso de autoridad;
• incumplimiento de deberes;
• negligencia;
• apropiación indebida;
• exacciones ilegales;
• favorecimiento de allegados.

Y también aspectos que hoy llamaríamos mala gestión.

Porque la residencia no distinguía siempre entre corrupción y mala administración.

Ambas podían resultar reprochables.

Los descargos

Ningún juicio sería justo sin posibilidad de defensa.

Por ello el residenciado tenía derecho a responder.

Aportar pruebas.

Presentar testigos.

Rebatir acusaciones.

Explicar decisiones.

Justificar actuaciones.

La residencia no era una caza de brujas.

Era un procedimiento contradictorio.

La defensa constituía una parte esencial del proceso.

Y en numerosas ocasiones los cargos resultaban desvirtuados.

Las sentencias

Finalmente llegaba el momento decisivo.

La sentencia.

Las resoluciones podían ser muy variadas.

Absoluciones.

Multas.

Suspensiones.

Inhabilitaciones.

Restituciones económicas.

Y en casos especialmente graves, consecuencias mucho más severas.

La historiografía ha debatido intensamente sobre la eficacia real de estas sentencias.

Algunos autores consideran que las condenas fueron escasas.

Otros destacan que la mera existencia del procedimiento producía efectos preventivos importantes.

Probablemente ambas cosas sean ciertas.

La residencia no eliminó la corrupción.

Ninguna institución lo ha conseguido jamás.

Pero tampoco fue una simple formalidad vacía.

El expediente que acompañaba toda una carrera

Existe un aspecto particularmente relevante.

La residencia no terminaba necesariamente con la sentencia.

Sus resultados podían influir en la carrera futura del funcionario.

Un mal expediente podía dificultar ascensos.

Complicar nuevos nombramientos.

Limitar oportunidades.

Por el contrario, una residencia favorable fortalecía el prestigio profesional.

Este detalle resulta fundamental.

Porque convertía la rendición de cuentas en algo permanente.

Las consecuencias no terminaban con el procedimiento.

Podían acompañar al funcionario durante años.

Incluso durante toda su vida administrativa.

Más allá del procedimiento

Llegados a este punto conviene formular una reflexión.

Si observamos únicamente las normas, los plazos y las sentencias, corremos el riesgo de no comprender la verdadera importancia del juicio de residencia.

Porque su valor no residía únicamente en castigar.

Residía también en recordar constantemente una verdad fundamental.

Toda autoridad es temporal.

Todo poder es limitado.

Toda responsabilidad exige rendición de cuentas.

Todo gobernante deberá responder algún día por la manera en que ha ejercido su cargo.

Esa era la lección que la residencia transmitía a corregidores, gobernadores, oidores y virreyes.

Y precisamente por eso llegó a convertirse en una de las instituciones más características de la tradición política hispánica.

Sin embargo, aún queda una cuestión decisiva por analizar.

¿Funcionaba realmente?

¿Era eficaz?

¿O se trataba simplemente de una hermosa construcción jurídica destinada a tranquilizar conciencias?

La respuesta no es sencilla.

Y precisamente por eso merece un capítulo propio.

SEXTA PARTE

¿Funcionaba realmente?

El gran debate sobre la eficacia del juicio de residencia

Toda institución destinada a controlar el poder acaba enfrentándose tarde o temprano a una pregunta inevitable.

¿Funciona?

La cuestión parece sencilla.

Pero pocas preguntas resultan tan difíciles de responder.

Porque medir la eficacia de un mecanismo de control exige determinar previamente qué entendemos por eficacia.

¿Debe juzgarse por el número de condenas?

¿Por la cuantía de las multas?

¿Por la disminución de la corrupción?

¿Por la satisfacción de los gobernados?

¿Por la calidad de la administración?

¿Por la estabilidad política?

Las respuestas no son evidentes.

Y precisamente por ello el juicio de residencia ha generado uno de los debates historiográficos más interesantes de las últimas décadas.

Los críticos de la residencia

Algunos autores han sostenido que la eficacia real del sistema fue limitada.

Sus argumentos merecen ser examinados con detenimiento.

No pocos funcionarios terminaban siendo absueltos.

Muchas residencias concluían sin sanciones importantes.

Las multas no siempre resultaban especialmente elevadas.

Las redes de influencia actuaban.

Las amistades pesaban.

Las enemistades también.

Los testigos podían callar por miedo.

O exagerar por resentimiento.

Los sucesores que ejercían como jueces de residencia podían sentirse inclinados a la indulgencia.

Después de todo, ellos mismos serían sometidos algún día al mismo procedimiento.

Además, la enorme distancia entre Madrid y América dificultaba enormemente la supervisión.

Las comunicaciones podían tardar meses.

Los expedientes recorrían océanos.

Las pruebas se deterioraban.

Los recuerdos se desdibujaban.

Los protagonistas fallecían.

Las circunstancias cambiaban.

Todo ello reducía inevitablemente la capacidad de control.

A ello se añadía un problema particularmente delicado.

La Corona necesitaba funcionarios.

Necesitaba corregidores.

Necesitaba gobernadores.

Necesitaba oidores.

Necesitaba virreyes.

Una política excesivamente severa podía desalentar a quienes estuvieran dispuestos a servir en territorios difíciles, alejados o peligrosos.

Por ello la Monarquía debía encontrar un equilibrio.

Controlar sin paralizar.

Fiscalizar sin destruir la capacidad de gobierno.

Castigar sin provocar el colapso del sistema.

La crítica ilustrada

No deja de ser significativo que ya en el siglo XVIII algunas voces cuestionaran la utilidad práctica de las residencias.

Determinados miembros del Consejo de Indias consideraban que el procedimiento podía convertirse en instrumento de venganzas personales.

Otros advertían del peligro de acusaciones infundadas.

Algunos gobernadores y virreyes se quejaban de que el temor permanente a futuras denuncias dificultaba la toma de decisiones.

El problema era real.

Todo sistema de control puede generar incentivos perversos.

Un gobernante excesivamente preocupado por futuras acusaciones puede convertirse en un gobernante temeroso.

Y un gobernante temeroso puede dejar de actuar cuando debería hacerlo.

La tensión entre control y eficacia es tan antigua como la propia política.

Los argumentos a favor

Sin embargo, limitar el análisis a estos aspectos conduce a una visión incompleta.

Porque la pregunta fundamental quizá esté mal formulada.

Muchos estudiosos han intentado medir la eficacia del juicio de residencia observando únicamente las condenas.

Y ahí aparece una dificultad importante.

Una institución preventiva no puede evaluarse exclusivamente por las sanciones que impone.

También debe valorarse por las conductas que consigue evitar.

Y esas conductas son mucho más difíciles de medir.

Supongamos un corregidor que sabe que dentro de pocos meses deberá responder de sus actos.

Supongamos un gobernador consciente de que los vecinos podrán presentar quejas.

Supongamos un virrey que sabe que sus decisiones serán examinadas cuando abandone el cargo.

¿Influye ese conocimiento en su comportamiento?

La respuesta parece evidente.

Por supuesto que influye.

La mera posibilidad de una futura investigación modifica inevitablemente la conducta de quien ejerce el poder.

Y precisamente ahí reside uno de los aspectos más importantes de la residencia.

Su efecto disuasorio.

El poder bajo observación

Existe una diferencia fundamental entre un sistema donde nadie espera rendir cuentas y otro donde esa expectativa forma parte de la vida política ordinaria.

En el primer caso, la tentación de abusar del poder aumenta.

En el segundo, la prudencia se convierte en una necesidad.

Los juristas castellanos comprendieron perfectamente esta cuestión.

El juicio de residencia no pretendía únicamente castigar.

Pretendía recordar constantemente al funcionario que estaba siendo observado.

No necesariamente en cada momento.

Pero sí a lo largo de toda su carrera.

La posibilidad futura de responder por los propios actos actuaba como una forma de disciplina institucional.

La residencia como válvula de escape

Existe otro aspecto que suele recibir menos atención.

Y quizá sea uno de los más importantes.

La residencia ofrecía a los gobernados un cauce para expresar agravios.

Esto no significa que todas las quejas fueran atendidas.

Ni que todas las reclamaciones prosperaran.

Pero existía un procedimiento.

Un espacio.

Un momento.

Una oportunidad.

En sociedades donde las vías de participación política eran limitadas, esta función resultaba extraordinariamente relevante.

Los vecinos podían hablar.

Los perjudicados podían denunciar.

Los conflictos podían aflorar.

Las tensiones acumuladas podían encontrar una salida institucional.

Desde esta perspectiva, la residencia funcionaba también como un mecanismo de estabilización política.

No eliminaba el conflicto.

Lo canalizaba.

Y eso no es una diferencia menor.

La cuestión de la corrupción

Llegamos así a uno de los temas centrales de toda esta historia.

La corrupción.

Vivimos en una época que tiende a imaginar la corrupción como un fenómeno exclusivamente contemporáneo.

Nada más lejos de la realidad.

La corrupción existía en la Castilla medieval.

Existía en la Edad Moderna.

Existía en América.

Existía en todas partes.

Porque allí donde existe poder existen incentivos para utilizarlo indebidamente.

La verdadera cuestión no es si había corrupción.

La verdadera cuestión es qué mecanismos existían para combatirla.

Y aquí encontramos una diferencia notable respecto a muchas interpretaciones simplistas del pasado.

La Monarquía Hispánica no ignoraba el problema.

Lo reconocía.

Lo identificaba.

Y trataba de afrontarlo mediante una compleja arquitectura institucional.

Visitas.

Pesquisas.

Audiencias.

Consejos.

Y, por supuesto, juicios de residencia.

La existencia misma de estos instrumentos demuestra que la corrupción era percibida como una amenaza para el buen gobierno.

Un error frecuente

Existe una tentación muy extendida entre algunos historiadores.

Juzgar las instituciones del pasado por estándares imposibles.

Esperar de ellas resultados que ni siquiera los sistemas contemporáneos han conseguido alcanzar.

Si utilizáramos ese criterio, tendríamos que concluir que tampoco funcionan los tribunales actuales.

Ni los tribunales de cuentas.

Ni las agencias antifraude.

Ni las comisiones parlamentarias.

Porque la corrupción sigue existiendo.

Y seguirá existiendo mientras existan seres humanos.

La cuestión no es eliminar completamente el abuso de poder.

La cuestión es limitarlo.

Dificultarlo.

Detectarlo.

Castigarlo cuando sea posible.

Y desincentivarlo de manera permanente.

Bajo esa perspectiva, el juicio de residencia aparece bajo una luz muy diferente.

Lo que realmente consiguió

Probablemente nunca sabremos cuántos abusos evitó.

Cuántos funcionarios actuaron con mayor prudencia por temor a una futura residencia.

Cuántos excesos fueron corregidos antes de producirse.

Cuántas decisiones se tomaron pensando en la obligación de rendir cuentas.

Esas cifras son imposibles de calcular.

Pero sí sabemos algo.

Durante siglos, miles de funcionarios de la Monarquía Hispánica vivieron bajo la expectativa de tener que responder por su conducta.

Y esa expectativa formó parte de la cultura política del sistema.

No eran dueños del cargo.

No eran propietarios del poder.

No podían dar por supuesto que abandonarían sus funciones sin explicación alguna.

Algún día tendrían que responder.

Y ese simple hecho ya constituye una diferencia enorme respecto a muchos sistemas políticos donde la responsabilidad termina diluyéndose entre partidos, administraciones, organismos y estructuras burocráticas.

Una lección olvidada

Quizá la principal enseñanza del juicio de residencia no sea jurídica.

Ni administrativa.

Ni siquiera histórica.

Quizá sea moral.

Porque detrás de toda la institución encontramos una convicción profundamente arraigada.

Quien recibe autoridad recibe también una obligación.

La obligación de responder por el uso que haga de ella.

Esa idea atravesó siglos de historia castellana e hispánica.

Y constituye, probablemente, la razón principal por la que el juicio de residencia sigue despertando interés en pleno siglo XXI.

Pero todavía queda una cuestión por abordar.

Tal vez la más importante de todas.

Si el juicio de residencia representó una forma tan avanzada de control del poder, ¿por qué desapareció?

¿Por qué una institución que sobrevivió durante siglos terminó cayendo en el olvido?

Y, sobre todo, ¿qué se perdió con su desaparición?

La respuesta nos obligará a recorrer los siglos XIX y XX.

Y a examinar algunas de las transformaciones políticas más profundas de la historia contemporánea española.

SÉPTIMA PARTE

La desaparición del juicio de residencia

Cuando la responsabilidad dejó de ser personal

Llegamos a uno de los capítulos más importantes de esta historia.

Porque tan interesante como explicar el nacimiento de una institución es explicar su desaparición.

Durante más de quinientos años —y si tomamos como referencia sus raíces jurídicas castellanas, durante más de siete siglos— el juicio de residencia formó parte del paisaje político y administrativo de los reinos hispánicos.

Sobrevivió a dinastías.

Sobrevivió a guerras.

Sobrevivió a crisis económicas.

Sobrevivió a conflictos civiles.

Sobrevivió incluso al gigantesco esfuerzo administrativo que supuso gobernar territorios repartidos por varios continentes.

Y, sin embargo, terminó desapareciendo.

La pregunta es inevitable.

¿Por qué?

La respuesta no se encuentra en un único acontecimiento.

Ni en una única ley.

Ni en una única decisión política.

La desaparición del juicio de residencia fue consecuencia de una transformación mucho más profunda.

La transformación de la propia concepción del poder.

Del oficial al burócrata

Durante siglos, la administración hispánica había descansado sobre una lógica relativamente sencilla.

El cargo tenía un titular claramente identificable.

Y ese titular respondía personalmente por sus actos.

Corregidores.

Gobernadores.

Virreyes.

Oidores.

Capitanes generales.

La responsabilidad tenía nombre y apellidos.

La relación entre poder y responsabilidad era directa.

Pero el nacimiento del Estado liberal modificó progresivamente esa realidad.

La administración comenzó a crecer.

Los procedimientos se multiplicaron.

Los organismos se hicieron más complejos.

La burocracia adquirió dimensiones desconocidas hasta entonces.

Y conforme aumentaba la complejidad administrativa, comenzaba a diluirse la responsabilidad individual.

La decisión dejaba de pertenecer a una persona concreta.

Pasaba a convertirse en producto de oficinas, departamentos, direcciones generales, juntas, consejos y ministerios.

La cadena de mando se hacía más larga.

Y cuanto más larga se volvía, más difícil resultaba identificar al responsable último.

La revolución burocrática

Max Weber describió magistralmente este fenómeno.

La burocracia moderna posee enormes ventajas.

Especialización.

Profesionalización.

Continuidad.

Previsibilidad.

Capacidad técnica.

Pero también genera un problema.

La fragmentación de la responsabilidad.

Cada funcionario ejecuta una parte del proceso.

Cada departamento realiza una función específica.

Cada organismo interviene en una fase determinada.

Y al final nadie parece ser plenamente responsable del resultado final.

La residencia había nacido en un mundo donde la autoridad era visible.

Donde podía señalarse al gobernante concreto.

Donde resultaba relativamente sencillo determinar quién había tomado una decisión.

La burocracia moderna transformó radicalmente ese escenario.

El ascenso de los partidos políticos

A esta transformación se añadió otra igualmente importante.

La aparición de los partidos políticos modernos.

En el Antiguo Régimen la legitimidad del cargo procedía fundamentalmente del nombramiento.

En los sistemas contemporáneos procede principalmente de la representación política.

Y esto modifica profundamente la lógica de la responsabilidad.

El gobernante deja de responder únicamente por sus propios actos.

Pasa a formar parte de una organización.

De una estructura colectiva.

De una maquinaria política.

Las decisiones comienzan a justificarse en nombre del partido.

De la disciplina parlamentaria.

Del programa electoral.

Del interés de la organización.

Poco a poco la responsabilidad individual se diluye dentro de la responsabilidad colectiva.

Y la responsabilidad colectiva suele terminar convirtiéndose en irresponsabilidad práctica.

Porque cuando todos son responsables, nadie parece serlo realmente.

El nacimiento de una nueva inmunidad

Aquí encontramos una de las grandes paradojas de la política contemporánea.

Las democracias modernas nacieron proclamando principios admirables.

Igualdad ante la ley.

Representación política.

División de poderes.

Control parlamentario.

Derechos individuales.

Y, sin embargo, en muchos aspectos terminaron creando formas nuevas de inmunidad política.

No necesariamente inmunidades jurídicas.

Sino inmunidades prácticas.

El gobernante deja el cargo.

El partido lo recoloca.

La administración absorbe las consecuencias.

La responsabilidad se diluye.

Los errores se atribuyen a circunstancias externas.

Los fracasos se explican mediante factores heredados.

Los costes recaen sobre los contribuyentes.

Y la carrera política continúa.

El juicio de residencia representaba exactamente la lógica contraria.

La lógica de la responsabilidad personal.

La lógica de que quien toma decisiones debe responder por ellas.

La lógica de que el poder y la responsabilidad no pueden separarse.

El siglo XIX y la ruptura institucional

Las independencias americanas contribuyeron decisivamente al declive de la institución.

Los nuevos Estados surgidos tras la ruptura de la Monarquía Hispánica desarrollaron sistemas políticos diferentes.

En muchos casos inspirados por modelos franceses, británicos o estadounidenses.

El juicio de residencia fue considerado una reliquia del pasado.

Una institución asociada al orden colonial.

Y progresivamente desapareció.

En España ocurrió algo parecido.

Las reformas liberales del siglo XIX transformaron profundamente la organización administrativa.

La residencia fue perdiendo relevancia.

Hasta desaparecer completamente.

En su lugar surgieron otros mecanismos.

Tribunales.

Controles administrativos.

Responsabilidades disciplinarias.

Procedimientos contenciosos.

Pero ninguno reproducía exactamente la lógica original de la residencia.

Porque ninguno partía de la obligación automática de rendir cuentas al abandonar el poder.

Lo que se perdió

La desaparición del juicio de residencia no significó únicamente la desaparición de un procedimiento.

Significó la desaparición de una determinada cultura política.

La cultura de la responsabilidad personal.

La cultura según la cual el gobernante no podía abandonar tranquilamente la escena pública sin explicar qué había hecho con el poder recibido.

La cultura según la cual el ejercicio de la autoridad generaba una deuda moral y jurídica frente a la comunidad.

Naturalmente, aquella cultura tenía defectos.

Naturalmente, no resolvía todos los problemas.

Naturalmente, tampoco impedía todos los abusos.

Pero mantenía viva una idea esencial.

La autoridad no pertenece al gobernante.

Le es prestada.

Y quien recibe algo prestado debe devolver cuentas.

Una observación incómoda

Llegados a este punto resulta difícil evitar una comparación.

Pensemos en cualquier gran responsable político contemporáneo.

Un presidente del Gobierno.

Un ministro.

Un presidente autonómico.

Un alcalde de una gran ciudad.

Un director de una empresa pública.

Un presidente de una diputación.

Un consejero autonómico.

¿Qué ocurre cuando abandona el cargo?

Normalmente desaparece el foco público.

Comienza otra etapa profesional.

Aparecen nuevos nombramientos.

Nuevas responsabilidades.

Nuevos destinos.

Pero raramente existe una revisión integral y obligatoria de su gestión.

No existe un procedimiento sistemático que examine:

• el cumplimiento de sus compromisos;
• la evolución de las cuentas públicas;
• los contratos adjudicados;
• los nombramientos realizados;
• las subvenciones concedidas;
• el incremento patrimonial experimentado;
• las consecuencias de sus decisiones.

Y esta ausencia resulta aún más llamativa si recordamos que una parte importante de los recursos gestionados por esos cargos proceden directamente de los contribuyentes.

La gran inversión histórica

Aquí encontramos una de las conclusiones más sorprendentes de todo este recorrido.

Durante siglos, la Monarquía Hispánica consideró normal que un virrey o un gobernador rindiera cuentas al finalizar su mandato.

Hoy consideramos extraordinario exigir algo semejante a muchos responsables públicos.

La inversión resulta difícil de ignorar.

No significa que debamos idealizar el pasado.

Ni que debamos copiar mecánicamente instituciones desaparecidas.

Pero sí obliga a plantear una pregunta incómoda.

¿Hemos avanzado realmente en todos los aspectos de la responsabilidad política?

¿O hemos sustituido formas antiguas de control por mecanismos más sofisticados, pero también más impersonales y menos eficaces?

La respuesta no es sencilla.

Pero precisamente por eso merece ser explorada.

Porque quizá el problema no consista en recuperar literalmente el juicio de residencia.

Quizá el verdadero desafío consista en recuperar el principio que lo inspiraba.

Y ese principio puede resumirse en una sola frase:

quien ejerce poder debe responder personalmente por el uso que haga de él.

A partir de aquí nos encontramos ya en el terreno del presente.

Y es allí donde el viejo juicio de residencia adquiere una actualidad inesperada.

Porque la cuestión deja de ser histórica.

Se convierte en política.

Y también en moral.

La pregunta ya no es qué hicieron Alfonso X, los Reyes Católicos o los juristas de Indias.

La pregunta es otra.

¿Necesita la España del siglo XXI una nueva forma de juicio de residencia?

OCTAVA PARTE

Del juicio de residencia al aforamiento

Dos concepciones opuestas del poder

Llegamos al núcleo más polémico de este ensayo.

Hasta ahora hemos recorrido siglos de historia.

Hemos analizado instituciones desaparecidas.

Hemos estudiado juristas, leyes y procedimientos.

Pero toda esa reconstrucción histórica carecería de sentido si no nos ayudara a comprender mejor el presente.

Porque el verdadero interés del juicio de residencia no reside únicamente en lo que fue.

Reside también en lo que nos permite comprender sobre lo que somos.

Y aquí surge una constatación difícil de ignorar.

La filosofía política que inspiró el juicio de residencia parece situarse en muchos aspectos en las antípodas de la cultura política dominante en buena parte de las democracias contemporáneas.

El poder como responsabilidad

La residencia partía de un principio elemental.

El cargo es una responsabilidad.

No un privilegio.

No una recompensa.

No una propiedad.

No una patente de corso.

No una licencia para actuar sin consecuencias.

El gobernante administraba una autoridad que no le pertenecía.

La recibía temporalmente.

Y debía devolver cuentas cuando dejaba de ejercerla.

Todo el procedimiento descansaba sobre esta premisa.

Por eso la residencia era obligatoria.

Por eso afectaba incluso a los cargos más elevados.

Por eso podía examinar tanto decisiones administrativas como conductas personales relacionadas con el ejercicio del oficio.

Por eso el funcionario debía permanecer disponible para responder de sus actos.

La responsabilidad era inseparable del poder.

El poder como representación

Las democracias modernas introdujeron una lógica diferente.

El gobernante ya no aparece como delegado del rey.

Aparece como representante de los ciudadanos.

La legitimidad procede de las urnas.

No del nombramiento.

Y esta transformación supuso avances indudables.

Pero también introdujo nuevos problemas.

Porque la representación electoral puede generar la ilusión de que la responsabilidad termina el día de las elecciones siguientes.

Como si el único juicio relevante fuera el electoral.

Como si la pérdida o conservación del poder constituyera la única forma legítima de rendición de cuentas.

Como si la victoria electoral pudiera sustituir cualquier otra evaluación.

La experiencia demuestra que no es así.

Los electores votan sobre multitud de cuestiones simultáneamente.

Ideología.

Economía.

Seguridad.

Identidad.

Política exterior.

Simpatías personales.

Promesas.

Miedos.

Esperanzas.

Difícilmente una elección puede funcionar como una auditoría detallada de la gestión realizada por cada responsable público.

El problema de la responsabilidad difusa

Existe además otro fenómeno característico de nuestro tiempo.

La dispersión de responsabilidades.

Un error administrativo genera un informe.

El informe se remite a una comisión.

La comisión solicita otro informe.

Intervienen varios departamentos.

Participan distintos organismos.

Se suceden las comparecencias.

Se producen debates parlamentarios.

Se elaboran conclusiones.

Y, finalmente, resulta extraordinariamente difícil identificar a un responsable concreto.

Todo el mundo participó un poco.

Nadie decidió realmente.

Todo ocurrió.

Pero nadie parece haberlo provocado.

La residencia estaba diseñada precisamente para evitar esa situación.

Su pregunta era simple.

¿Quién ejerció el cargo?

¿Quién tomó las decisiones?

¿Quién administró los recursos?

¿Quién firmó las resoluciones?

¿Quién debe responder?

La personalización de la responsabilidad constituía uno de sus rasgos esenciales.

El fenómeno de los aforamientos

Pocas cuestiones ilustran mejor la distancia entre ambas concepciones que la existencia de los aforamientos.

Conviene aclarar inmediatamente que el aforamiento no implica impunidad.

Tampoco supone automáticamente privilegio procesal en todos los casos.

Su justificación teórica consiste en proteger determinadas funciones públicas frente a denuncias temerarias o instrumentalizadas políticamente.

Pero la percepción social suele ser distinta.

Muchos ciudadanos interpretan el aforamiento como una forma de protección especial de quienes ejercen el poder.

Como un blindaje.

Como una barrera adicional frente a la exigencia de responsabilidades.

Sea justa o injusta esa percepción, el contraste histórico resulta evidente.

Mientras el juicio de residencia acercaba al gobernante al escrutinio público al terminar su mandato, determinadas prácticas contemporáneas tienden a generar la impresión contraria.

La impresión de alejamiento.

De protección.

De distanciamiento respecto al ciudadano común.

Los organismos de control contemporáneos

Sería injusto afirmar que las democracias actuales carecen de mecanismos de fiscalización.

No es cierto.

Existen muchos.

Tribunales de cuentas.

Intervenciones generales.

Inspecciones.

Fiscalías.

Tribunales ordinarios.

Agencias antifraude.

Comisiones parlamentarias.

Órganos reguladores.

Auditorías externas.

El problema no radica en la ausencia de instrumentos.

El problema radica en su fragmentación.

Cada organismo controla una parcela.

Cada procedimiento examina un aspecto concreto.

Cada institución posee competencias limitadas.

En consecuencia, rara vez existe una evaluación integral de la gestión desarrollada por un responsable político cuando abandona el cargo.

Y precisamente ahí aparece una de las grandes fortalezas conceptuales del juicio de residencia.

Su carácter global.

Una auditoría completa

La residencia examinaba el conjunto del desempeño.

No únicamente una irregularidad específica.

No únicamente una infracción penal.

No únicamente una cuestión contable.

Examinaba la conducta general del gobernante.

Su forma de administrar justicia.

Su manera de ejercer la autoridad.

Su relación con los gobernados.

Su respeto a las normas.

Su diligencia.

Su prudencia.

Su honestidad.

Desde luego, trasladar literalmente ese modelo al siglo XXI sería imposible.

Y probablemente indeseable.

Las sociedades contemporáneas son mucho más complejas.

Los derechos individuales están más desarrollados.

Las garantías procesales son más exigentes.

La estructura administrativa resulta incomparablemente más sofisticada.

Pero la lógica subyacente conserva una enorme actualidad.

El juicio de residencia y el impeachment

Algunos lectores podrían pensar que sistemas contemporáneos como el impeachment norteamericano cumplen una función semejante.

Y existe ciertamente una cierta afinidad.

Ambos mecanismos buscan exigir responsabilidades a quienes ocupan cargos relevantes.

Sin embargo, las diferencias son profundas.

El impeachment es extraordinario.

La residencia era ordinaria.

El impeachment se activa ante acusaciones específicas.

La residencia era automática.

El impeachment afecta a determinados cargos.

La residencia alcanzaba a una amplísima variedad de funcionarios.

El impeachment es esencialmente político.

La residencia combinaba dimensiones políticas, jurídicas, administrativas y económicas.

Se trata, por tanto, de instituciones distintas.

Aunque ambas compartan una preocupación común:

evitar que el poder quede completamente desvinculado de la responsabilidad.

La pregunta que no desaparece

Después de siete siglos de evolución institucional seguimos enfrentándonos al mismo problema.

El mismo que preocupaba a los juristas romanos.

El mismo que preocupaba a Alfonso X.

El mismo que preocupaba a los Reyes Católicos.

El mismo que preocupaba a los legisladores de Indias.

¿Cómo controlar eficazmente a quienes ejercen autoridad?

La tecnología ha cambiado.

Las instituciones han cambiado.

Las ideologías han cambiado.

Las formas de gobierno han cambiado.

Pero la naturaleza humana permanece esencialmente igual.

Siguen existiendo incentivos para el abuso.

Siguen existiendo tentaciones de utilizar el poder en beneficio propio.

Siguen existiendo riesgos de corrupción, arbitrariedad y negligencia.

Y por ello sigue existiendo la necesidad de mecanismos eficaces de control.

Recuperar una idea olvidada

Tal vez la lección más valiosa del juicio de residencia no sea el procedimiento.

Ni los plazos.

Ni los interrogatorios.

Ni las sentencias.

Tal vez la lección más importante sea mucho más simple.

La autoridad y la responsabilidad deben caminar juntas.

Siempre.

Sin excepciones.

Sin privilegios.

Sin refugios.

Sin excusas.

Cuando ambas se separan, el poder comienza a degradarse.

Y cuando esa degradación alcanza cierto nivel, las instituciones terminan perdiendo legitimidad ante los ciudadanos.

Los juristas castellanos comprendieron esta verdad hace siglos.

Quizá convenga volver a reflexionar sobre ella.

Porque el problema que intentaban resolver sigue plenamente vivo.

Y las sociedades que olvidan cómo controlar a quienes gobiernan terminan pagando un precio muy elevado.

Pero si el juicio de residencia contiene enseñanzas útiles para nuestro tiempo, la pregunta final resulta inevitable.

¿Cómo podría adaptarse hoy?

¿Cómo sería un juicio de residencia para la España del siglo XXI?

¿Cómo podría diseñarse una institución compatible con una democracia constitucional moderna y, al mismo tiempo, inspirada en aquella vieja tradición hispánica de rendición de cuentas?

Esa será la cuestión que abordaremos en la última parte de esta obra.

NOVENA PARTE

REINSTAUREMOS LOS JUICIOS DE RESIDENCIA

Una propuesta para la España del siglo XXI

No se trata de volver al pasado

Llegados a este punto conviene despejar un malentendido.

Cuando se propone recuperar el espíritu del juicio de residencia no se está defendiendo una restauración arqueológica de las instituciones del Antiguo Régimen.

No se trata de copiar procedimientos del siglo XVI.

No se trata de reproducir literalmente las Partidas de Alfonso X.

No se trata de resucitar virreinatos, corregimientos ni Consejos de Indias.

La historia no funciona así.

Las instituciones evolucionan.

Las sociedades cambian.

Los problemas adoptan formas nuevas.

Sin embargo, los principios fundamentales pueden seguir siendo válidos.

Y el principio esencial del juicio de residencia conserva una actualidad extraordinaria:

quien administra poder público debe rendir cuentas personalmente cuando abandona el cargo.

No dentro de veinte años.

No cuando aparezca un escándalo.

No cuando un juez encuentre indicios.

No cuando cambie el gobierno.

No cuando un periodista investigue.

Siempre.

Automáticamente.

Por sistema.

Sin excepciones.

El gran vacío de las democracias contemporáneas

La mayor parte de los sistemas políticos modernos poseen mecanismos para acceder al poder.

Pero muy pocos poseen mecanismos verdaderamente eficaces para abandonarlo.

Existen elecciones.

Existen investiduras.

Existen tomas de posesión.

Existen campañas electorales.

Existen debates parlamentarios.

Existen mociones de censura.

Pero cuando un gobernante deja el cargo, normalmente todo termina ahí.

Se marcha.

Concede alguna entrevista.

Publica unas memorias.

Se incorpora a una empresa.

Obtiene un puesto internacional.

Regresa a la universidad.

O desaparece discretamente de la vida pública.

Y nadie realiza una auditoría integral de su gestión.

Nadie examina sistemáticamente el resultado de sus decisiones.

Nadie contrasta promesas y resultados.

Nadie evalúa daños y perjuicios.

Nadie estudia con rigor el uso realizado de los recursos públicos.

La política moderna está extraordinariamente preocupada por la conquista del poder.

Mucho menos por la rendición de cuentas posterior.

Una ley orgánica de responsabilidad pública

La primera medida debería ser la aprobación de una Ley Orgánica de Responsabilidad Pública inspirada en el viejo principio de residencia.

No una ley simbólica.

No una declaración de buenas intenciones.

No otro organismo burocrático más.

Una ley con consecuencias reales.

Todo responsable público de determinado nivel debería someterse obligatoriamente a una revisión de gestión al finalizar su mandato.

Sin excepción.

Presidentes del Gobierno.

Vicepresidentes.

Ministros.

Secretarios de Estado.

Presidentes autonómicos.

Consejeros.

Alcaldes de municipios importantes.

Presidentes de diputaciones.

Presidentes de empresas públicas.

Directores generales de organismos autónomos.

Rectores de universidades públicas.

Responsables de agencias financiadas mayoritariamente con dinero público.

Quien administra recursos ajenos debe explicar cómo los ha administrado.

Una auditoría obligatoria y automática

La clave reside precisamente en la automaticidad.

No dependería de denuncias.

No dependería de mayorías parlamentarias.

No dependería de decisiones judiciales.

No dependería de cambios políticos.

Simplemente ocurriría.

Como ocurría con la residencia histórica.

Al abandonar el cargo se abriría automáticamente un procedimiento de revisión.

No para perseguir.

No para criminalizar.

No para alimentar venganzas partidistas.

Sino para evaluar.

Porque evaluar es gobernar con seriedad.

Y porque una democracia madura debe ser capaz de examinar objetivamente la gestión de sus responsables.

¿Qué debería examinarse?

La revisión debería abarcar al menos seis grandes ámbitos.

1. Gestión presupuestaria

Evolución de la deuda.

Cumplimiento presupuestario.

Desviaciones significativas.

Compromisos financieros adquiridos.

Contratos de especial relevancia.

Subvenciones otorgadas.

Avales públicos.

Fondos extraordinarios.

2. Cumplimiento programático

Promesas realizadas.

Objetivos anunciados.

Resultados obtenidos.

No para castigar incumplimientos inevitables.

Pero sí para ofrecer información objetiva a los ciudadanos.

3. Legalidad administrativa

Resoluciones anuladas por los tribunales.

Contratos declarados irregulares.

Procedimientos anulados.

Sanciones impuestas a la administración.

Condenas patrimoniales.

4. Transparencia patrimonial

Evolución del patrimonio personal.

Participaciones societarias.

Conflictos de intereses.

Puertas giratorias.

Relaciones económicas relevantes.

5. Gestión de personal

Nombramientos.

Libre designación.

Contrataciones.

Creación de estructuras administrativas.

Duplicidades.

Incremento de gasto estructural.

6. Indicadores de resultado

No basta con examinar el dinero gastado.

Debe analizarse qué se consiguió con él.

Una administración no existe para gastar.

Existe para obtener resultados.

El juicio de residencia digital

La tecnología actual permitiría algo impensable para Alfonso X o para los Reyes Católicos.

Una residencia prácticamente en tiempo real.

Hoy pueden integrarse:

• datos presupuestarios;
• contratos públicos;
• subvenciones;
• informes de auditoría;
• declaraciones patrimoniales;
• resoluciones judiciales;
• indicadores económicos.

Todo ello puede estar disponible para ciudadanos, periodistas, investigadores y organismos de control.

Nunca había sido tan sencillo fiscalizar el poder.

Y, sin embargo, pocas veces ha resultado tan difícil exigir responsabilidades concretas.

La paradoja merece reflexión.

El principio de responsabilidad patrimonial

Existe además una cuestión especialmente delicada.

Y probablemente imprescindible.

La responsabilidad patrimonial.

Hoy las consecuencias económicas de las malas decisiones recaen casi siempre sobre los contribuyentes.

El gobernante decide.

La administración pierde.

El ciudadano paga.

La lógica del juicio de residencia apuntaba en otra dirección.

Quien provoca un daño grave mediante dolo, fraude o negligencia manifiesta debe asumir consecuencias personales.

No porque se trate de castigar.

Sino porque toda responsabilidad exige consecuencias.

Sin consecuencias no existe verdadera responsabilidad.

Existe únicamente retórica.

Contra la impunidad estructural

Una de las patologías más graves de las democracias contemporáneas es la sensación de impunidad.

No necesariamente impunidad penal.

Impunidad política.

Impunidad administrativa.

Impunidad moral.

Escándalos multimillonarios.

Obras inútiles.

Empresas públicas deficitarias.

Subvenciones fracasadas.

Programas ruinosos.

Contrataciones arbitrarias.

Duplicidades permanentes.

Y, sin embargo, rara vez ocurre algo significativo a quienes tomaron las decisiones.

La ciudadanía observa.

Y concluye que el sistema carece de incentivos para la buena gestión.

Esa percepción erosiona lentamente la confianza institucional.

Y cuando la confianza desaparece, las instituciones comienzan a vaciarse por dentro.

Una propuesta compatible con la democracia

Nada de lo aquí expuesto contradice los principios democráticos.

Al contrario.

Los refuerza.

La democracia no consiste únicamente en votar.

Consiste también en controlar.

Fiscalizar.

Supervisar.

Evaluar.

Exigir responsabilidades.

El voto permite elegir gobernantes.

La rendición de cuentas permite controlar a los elegidos.

Ambas dimensiones son inseparables.

Una democracia sin elecciones es una oligarquía.

Pero una democracia sin responsabilidad efectiva corre el riesgo de convertirse en una partitocracia burocrática cada vez más alejada de los ciudadanos.

Lo que comprendieron nuestros antepasados

Quizá la enseñanza más importante de toda esta historia sea extraordinariamente sencilla.

Los juristas de las Partidas.

Los legisladores de los Reyes Católicos.

Los miembros del Consejo de Indias.

Los autores de la Escuela de Salamanca.

Los tratadistas castellanos de los siglos XVI y XVII.

Todos ellos comprendieron algo que parece haberse debilitado en nuestra cultura política contemporánea.

Comprendieron que el problema fundamental del gobierno no consiste únicamente en quién manda.

Consiste también en cómo se controla a quien manda.

Y comprendieron igualmente otra verdad.

La libertad política no depende solamente de limitar el poder.

Depende también de obligarlo a responder.

Porque el poder que no responde termina por degradarse.

Y el poder degradado acaba convirtiéndose en abuso.

Epílogo

Cuando Alfonso X incorporó a las Partidas el principio de que determinados jueces debían permanecer para responder por sus actos, estaba formulando una idea que atravesaría siglos de historia hispánica.

Cuando los Reyes Católicos consolidaron el juicio de residencia, transformaron aquella idea en una institución.

Cuando la Monarquía Hispánica la llevó a América, la convirtió en uno de los sistemas de fiscalización política más ambiciosos de su tiempo.

Hoy, varios siglos después, seguimos enfrentándonos exactamente al mismo problema.

¿Cómo evitar que el poder se convierta en privilegio?

¿Cómo impedir que la autoridad quede desligada de la responsabilidad?

¿Cómo garantizar que quien administra recursos ajenos responda por el resultado de su gestión?

Las respuestas pueden ser distintas.

Las instituciones también.

Pero la pregunta sigue siendo la misma.

Y quizá haya llegado el momento de volver a escuchar una vieja lección olvidada de nuestra tradición jurídica:

nadie debería abandonar el poder sin rendir cuentas.

APÉNDICE I

LOS TEXTOS FUNDACIONALES DEL JUICIO DE RESIDENCIA

Una idea mucho más antigua de lo que suele creerse

Uno de los errores más frecuentes cuando se habla del juicio de residencia consiste en presentarlo como una creación de los Reyes Católicos o como una institución nacida tras el descubrimiento de América.

La realidad histórica es muy distinta.

Como hemos visto a lo largo de este ensayo, Isabel y Fernando no inventaron el juicio de residencia.

Lo sistematizaron.

Lo reforzaron.

Lo extendieron.

Lo hicieron cumplir.

Pero sus raíces son muy anteriores.

Y para comprender verdaderamente la profundidad histórica de la institución es imprescindible acudir a las fuentes originales.

Alfonso X y las Siete Partidas

Las Siete Partidas, redactadas en la segunda mitad del siglo XIII bajo el reinado de Alfonso X el Sabio, constituyen el gran monumento jurídico de la Castilla medieval.

No se trata únicamente de un código legal.

Son una auténtica enciclopedia jurídica, filosófica y política.

En ellas aparece ya claramente formulado el principio que siglos después dará lugar al juicio de residencia plenamente desarrollado.

La disposición fundamental se encuentra en la Partida III, dedicada a la administración de justicia.

Allí se establece que los jueces que abandonan su oficio deben permanecer durante un tiempo determinado para responder a las reclamaciones de quienes consideren haber sufrido perjuicios por sus actuaciones.

La filosofía resulta inequívoca.

El cargo no extingue la responsabilidad.

Por el contrario.

La genera.

La autoridad ejercida crea una obligación posterior de responder.

Se trata de una idea extraordinariamente avanzada para el siglo XIII.

Más aún si se compara con muchos sistemas políticos posteriores.

El fundamento moral de las Partidas

Lo más interesante quizá no sea la norma en sí.

Sino la filosofía que la inspira.

Las Partidas parten de una concepción profundamente cristiana del poder.

El gobernante no es propietario de la autoridad.

Es custodio de ella.

La recibe para servir.

No para servirse.

La autoridad constituye una carga moral.

No una patente de privilegio.

Esta visión conecta directamente con toda la tradición clásica.

Aristóteles.

Cicerón.

Séneca.

San Agustín.

Santo Tomás de Aquino.

Todos ellos comparten una idea fundamental:

el ejercicio del poder debe orientarse al bien común.

Y quien se aparta de esa finalidad incurre en responsabilidad.

El juicio de residencia es, en gran medida, la traducción institucional de ese principio filosófico.

El Ordenamiento de Alcalá de 1348

La segunda gran referencia normativa es el Ordenamiento de Alcalá, promulgado por Alfonso XI de Castilla.

Esta norma representa un paso decisivo.

Porque convierte en práctica jurídica efectiva lo que en las Partidas aparecía todavía de forma relativamente embrionaria.

El Ordenamiento de Alcalá reforzó la obligación de los corregidores y otros oficiales de responder por sus actuaciones.

Y lo hizo precisamente en un momento histórico caracterizado por el fortalecimiento progresivo de la autoridad regia.

La Corona comenzaba a construir una administración más compleja.

Y cuanto más compleja era la administración, más necesario resultaba controlar a quienes la integraban.

Aquí aparece una constante histórica que no debemos olvidar.

La expansión del poder siempre exige la expansión de los controles.

Cuando aumenta una sin aumentar los otros, surgen inevitablemente los abusos.

Las Cortes castellanas y la exigencia de responsabilidad

Existe un aspecto particularmente importante que suele pasar desapercibido.

No fue únicamente la Corona quien impulsó las residencias.

También las reclamaron las ciudades.

Las actas de las Cortes castellanas del siglo XV muestran reiteradamente a los procuradores exigiendo que los corregidores respondieran por sus actos.

Esto resulta revelador.

Porque demuestra que la residencia no era percibida exclusivamente como un instrumento del poder central.

También era vista como una garantía para los gobernados.

Como una protección frente a posibles abusos.

Como una forma de equilibrar la relación entre autoridad y comunidad.

En otras palabras.

La residencia era simultáneamente un mecanismo de control desde arriba y desde abajo.

El Ordenamiento de Toledo de 1480

Con los Reyes Católicos se produce un salto cualitativo.

El Ordenamiento de Toledo de 1480 transformó una institución importante en una institución central.

A partir de ese momento la residencia comienza a aplicarse con una regularidad desconocida hasta entonces.

Las cifras conservadas muestran un incremento notable de procedimientos.

La Corona comprendió rápidamente que la residencia servía para varias cosas al mismo tiempo:

• controlar a los oficiales;
• obtener información;
• corregir abusos;
• reforzar la autoridad regia;
• canalizar conflictos locales;
• mejorar la administración.

Su utilidad política era enorme.

La Pragmática de Sevilla de 1500

Si hubiera que señalar un texto decisivo en la consolidación histórica del juicio de residencia, probablemente sería la Pragmática de Sevilla de 9 de junio de 1500.

Allí aparece regulada con gran detalle la institución.

Se establecen:

• los jueces de residencia;
• los procedimientos;
• los plazos;
• las competencias;
• las responsabilidades.

La residencia adquiere entonces una configuración madura.

La que posteriormente viajará a América.

La que estudiarán autores como Castillo de Bobadilla.

La que inspirará la práctica administrativa de la Monarquía Hispánica durante siglos.

Castillo de Bobadilla: el gran teórico de la residencia

Entre los tratadistas destaca especialmente Jerónimo Castillo de Bobadilla.

Su obra Política para corregidores y señores de vasallos constituye probablemente el manual más importante sobre administración local y control de oficiales en la España moderna.

Para Castillo de Bobadilla, la residencia no era una simple formalidad.

Era una necesidad política.

Una garantía de justicia.

Una protección para los gobernados.

Y también una advertencia permanente para los gobernantes.

Su mensaje puede resumirse en una frase:

quien ejerce autoridad debe vivir sabiendo que algún día responderá por ella.

Solórzano Pereira y la experiencia americana

Otro autor imprescindible es Juan de Solórzano Pereira.

Su monumental obra Política Indiana constituye una fuente indispensable para comprender la administración de la América española.

Solórzano analiza minuciosamente las residencias de gobernadores, oidores y virreyes.

Y deja constancia de algo fundamental.

La Corona consideraba el control de sus funcionarios como una cuestión de Estado.

No como un asunto secundario.

No como un simple formalismo jurídico.

Sino como una condición indispensable para el buen gobierno.

La Escuela de Salamanca y el control del poder

Llegados a este punto resulta imposible ignorar la contribución de la Escuela de Salamanca.

Autores como:

• Francisco de Vitoria
• Domingo de Soto
• Juan de Mariana
• Francisco Suárez

desarrollaron una de las reflexiones más profundas de toda la modernidad acerca de los límites morales del poder.

Mucho antes de Montesquieu.

Mucho antes de Locke.

Mucho antes de los constitucionalistas modernos.

Los salmantinos afirmaban ya que:

• la autoridad no es absoluta;
• el gobernante está sometido a la ley natural;
• el poder debe orientarse al bien común;
• la tiranía carece de legitimidad moral.

El juicio de residencia encajaba perfectamente dentro de ese universo intelectual.

No era un accidente jurídico.

Era una consecuencia lógica de una determinada concepción del poder.

Una tradición olvidada

Quizá la conclusión más importante de este apéndice sea precisamente ésta.

El juicio de residencia no fue una rareza administrativa.

No fue una extravagancia jurídica.

No fue un detalle menor del Derecho castellano.

Formó parte de una tradición política profundamente arraigada.

Una tradición que consideraba inseparables tres conceptos:

autoridad, responsabilidad y bien común.

Y precisamente por eso sigue despertando interés siglos después de su desaparición.

Porque aunque las instituciones cambien, la pregunta fundamental permanece intacta:

¿quién controla a quienes ejercen el poder?

APÉNDICE II

LOS GRANDES JUICIOS DE RESIDENCIA DE LA HISTORIA HISPÁNICA

Cuando la teoría se convirtió en realidad

Las instituciones se juzgan por sus resultados.

No por sus intenciones.

No por sus declaraciones.

No por sus principios abstractos.

Sino por lo que ocurre cuando deben enfrentarse a situaciones concretas.

Por ello, para comprender el verdadero alcance del juicio de residencia resulta imprescindible descender desde la teoría jurídica a la práctica histórica.

Y nada mejor para hacerlo que examinar algunos de los casos más relevantes.

Porque una de las características más sorprendentes de la Monarquía Hispánica fue que la residencia no se reservaba para funcionarios menores.

Alcanzó a hombres que gobernaron territorios inmensos.

A conquistadores legendarios.

A virreyes.

A presidentes de Audiencia.

A gobernadores.

A personajes cuya autoridad habría resultado prácticamente incontestable en muchos otros sistemas políticos de su tiempo.

La Corona podía equivocarse.

La Corona podía ser inconsistente.

La Corona podía mostrarse indulgente.

Pero existía un principio que se mantuvo con notable persistencia:

nadie debía quedar completamente fuera del escrutinio.

---

Cristóbal Colón

El primer gran residenciado de América

Resulta difícil encontrar un ejemplo más significativo.

El propio descubridor de América terminó sometido a investigación.

Cristóbal Colón no era un funcionario cualquiera.

Era el hombre que había abierto para Castilla las puertas de un continente desconocido.

Había recibido privilegios extraordinarios.

Había sido nombrado Almirante del Mar Océano.

Virrey.

Gobernador.

Capitán General.

Sin embargo, la acumulación de conflictos en La Española generó numerosas denuncias.

Llegaron noticias de abusos.

De enfrentamientos internos.

De mala administración.

De desórdenes políticos.

Los Reyes Católicos decidieron actuar.

En 1500 enviaron a Francisco de Bobadilla con amplios poderes de investigación.

Bobadilla suspendió a Colón.

Lo arrestó.

Lo envió encadenado a Castilla.

Las cadenas constituyen una de las imágenes más poderosas de toda la historia política española.

No porque Colón fuera finalmente condenado de forma definitiva.

No porque desaparecieran sus méritos históricos.

Sino porque demostraban algo extraordinario.

Incluso el descubridor del Nuevo Mundo podía ser sometido a control.

Incluso él debía responder por su gestión.

La Corona enviaba un mensaje inequívoco.

Los servicios prestados no anulaban la responsabilidad.

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Francisco de Bobadilla

El investigador investigado

La historia posee un sentido del humor peculiar.

Y pocas veces se manifiesta de forma tan evidente como en este caso.

Bobadilla, encargado de investigar a Colón, terminó siendo a su vez objeto de examen.

Su actuación generó controversias.

Se le acusó de excederse.

De actuar con excesiva dureza.

De favorecer determinados intereses.

Finalmente fue sustituido por Nicolás de Ovando.

Y sus decisiones fueron revisadas.

La enseñanza resulta evidente.

El controlador también debía ser controlado.

La lógica de la residencia era potencialmente infinita.

Nadie quedaba completamente fuera del sistema.

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Hernán Cortés

El conquistador incómodo

Pocas figuras despiertan tantas pasiones como Hernán Cortés.

Para unos representa el genio militar.

Para otros la ambición desmedida.

Para algunos el constructor de una nueva realidad histórica.

Para otros el símbolo de la conquista.

Lo que resulta indiscutible es que acumuló un poder inmenso.

Y precisamente por ello despertó recelos en la Corona.

Tras la caída de Tenochtitlán y la consolidación del dominio castellano, comenzaron a multiplicarse las acusaciones.

Abusos de autoridad.

Favorecimiento de allegados.

Conflictos económicos.

Uso excesivo del poder militar.

Las investigaciones posteriores constituyeron, en la práctica, una forma de residencia ampliada.

La Corona comprendía perfectamente el peligro.

Un conquistador victorioso podía convertirse en un poder autónomo.

Y ningún Estado puede tolerar indefinidamente la existencia de poderes autónomos.

La residencia servía precisamente para recordar dónde residía la soberanía última.

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Pedro de Alvarado

El examen de un conquistador

Pedro de Alvarado constituye otro ejemplo especialmente revelador.

Los estudios de José María Vallejo García-Hevia han mostrado con detalle las residencias practicadas contra él.

Las acusaciones eran variadas.

Actuaciones militares.

Gestión económica.

Relaciones con subordinados.

Administración de territorios.

Todo ello fue sometido a revisión.

Lo importante no es únicamente el resultado final.

Lo importante es la existencia misma del procedimiento.

La conquista no eximía de responsabilidad.

La victoria militar no otorgaba inmunidad administrativa.

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Los virreyes del Perú

El examen de los hombres más poderosos de América

Aquí encontramos probablemente la manifestación más impresionante de toda la institución.

Los virreyes.

Representantes directos del rey.

Gobernantes de territorios gigantescos.

Responsables de millones de habitantes.

Controladores de inmensos recursos económicos.

Aun así.

Debían rendir cuentas.

Los trabajos de Consuelo Maqueda Abreu y otros investigadores muestran hasta qué punto estas residencias podían ser minuciosas.

Se examinaban:

• decisiones políticas;
• gestión económica;
• nombramientos;
• conflictos jurisdiccionales;
• relaciones con élites locales;
• administración de justicia.

Las sentencias revelan una realidad fascinante.

La Corona conocía perfectamente muchos de los abusos y prácticas irregulares existentes.

No vivía en la ignorancia.

Disponía de información abundante.

Lo que variaba era la intensidad con la que decidía actuar sobre ella.

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El conde de Lemos

La residencia como control político

El caso de Pedro Fernández de Castro ilustra otra dimensión importante.

La residencia no sólo investigaba delitos.

También evaluaba formas de gobierno.

Capacidad administrativa.

Conflictos políticos.

Relaciones institucionales.

En cierto modo funcionaba como una auditoría integral del mandato.

Algo que hoy apenas existe para los máximos responsables públicos.

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Los oidores de las Audiencias

Los jueces también eran juzgados

Existe una idea profundamente arraigada en la tradición jurídica hispánica.

Quien juzga debe estar igualmente sometido a juicio.

Por ello los oidores de las Audiencias americanas también podían ser residenciados.

Los estudios recientes de José Sánchez-Arcilla Bernal sobre cuarenta y siete oidores revelan una realidad extraordinariamente rica.

Las acusaciones incluían:

• aceptación de regalos;
• conflictos de intereses;
• parcialidad judicial;
• retrasos indebidos;
• influencias familiares;
• negocios incompatibles.

La justicia también estaba sometida a control.

Una lección que conserva enorme actualidad.

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Los corregidores

El corazón cotidiano de las residencias

Aunque los grandes nombres atraen la atención, la mayoría de las residencias afectaban a corregidores y alcaldes mayores.

Eran ellos quienes mantenían contacto diario con la población.

Eran ellos quienes resolvían conflictos inmediatos.

Eran ellos quienes administraban justicia local.

Por ello las residencias reflejan con extraordinario detalle la vida cotidiana de la época.

Gracias a ellas conocemos:

• conflictos de aguas;
• disputas por montes;
• abusos fiscales;
• problemas de abastecimiento;
• tensiones entre grupos sociales;
• corrupción municipal;
• favoritismos familiares.

Las residencias constituyen hoy una fuente documental de valor incalculable.

No sólo para la historia política.

También para la historia social y económica.

---

¿Fueron realmente eficaces?

Los casos analizados muestran una realidad compleja.

Algunos funcionarios fueron condenados.

Otros resultaron absueltos.

Algunos continuaron ascendiendo.

Otros vieron truncadas sus carreras.

Hubo componendas.

Hubo influencias.

Hubo favoritismos.

Hubo corrupción.

Pero también hubo investigación.

Hubo denuncias.

Hubo sanciones.

Hubo destituciones.

Hubo controles.

Lo verdaderamente relevante es que el sistema generaba información.

Y donde existe información existe la posibilidad de actuar.

La impunidad absoluta requiere oscuridad.

La residencia introducía luz.

A veces mucha.

A veces poca.

Pero luz al fin y al cabo.

---

La gran lección de estos casos

Si algo demuestran Colón, Cortés, Alvarado, los virreyes y los oidores es que la Monarquía Hispánica desarrolló una cultura política muy diferente de la que suele atribuírsele.

No una cultura perfecta.

No una cultura libre de abusos.

Pero sí una cultura donde la rendición de cuentas constituía una preocupación permanente.

Una cultura donde el ejercicio del poder generaba obligaciones posteriores.

Una cultura donde incluso los hombres más poderosos podían verse obligados a responder por sus actos.

Y precisamente por eso estos casos siguen resultando tan sugestivos para el lector contemporáneo.

Porque nos obligan a formular una pregunta incómoda:

¿están hoy sometidos a un nivel semejante de escrutinio los responsables públicos que administran miles de millones de euros y afectan la vida de millones de ciudadanos?

La respuesta a esa pregunta nos conduce directamente al siguiente apéndice:

APÉNDICE III

EL JUICIO DE RESIDENCIA FRENTE A LOS SISTEMAS CONTEMPORÁNEOS DE CONTROL DEL PODER

Una comparación necesaria

Llegados a este punto, el lector podría formular una objeción razonable.

Todo lo expuesto hasta ahora resulta históricamente interesante.

Incluso fascinante.

Pero vivimos en el siglo XXI.

No en el XVI.

Disponemos de constituciones.

Parlamentos.

Tribunales constitucionales.

Tribunales de cuentas.

Fiscalías.

Agencias antifraude.

Intervenciones generales.

Oficinas de transparencia.

Auditorías.

Comisiones de investigación.

¿No han sustituido todas estas instituciones al antiguo juicio de residencia?

La respuesta corta es sí.

Y también no.

Sí, porque muchas de las funciones que desempeñaba la residencia han sido asumidas por organismos especializados.

Pero también no.

Porque ninguna de esas instituciones reproduce exactamente la lógica profunda que inspiraba el juicio de residencia.

Y precisamente ahí reside el interés de esta comparación.

---

El principio olvidado

Antes de comparar instituciones conviene recordar una cuestión esencial.

El juicio de residencia no era únicamente un procedimiento.

Era una filosofía política.

Una filosofía basada en una idea muy sencilla:

todo poder debe terminar con una rendición obligatoria de cuentas.

No cuando aparezca un escándalo.

No cuando exista una denuncia.

No cuando intervenga un juez.

Siempre.

Automáticamente.

Sin excepción.

Ése era el corazón de la institución.

Y es precisamente ese elemento el que ha desaparecido casi por completo en las democracias contemporáneas.

---

El Tribunal de Cuentas

Un heredero parcial

La institución moderna que más se aproxima al espíritu de la residencia es probablemente el Tribunal de Cuentas.

En España, el Tribunal de Cuentas fiscaliza la actividad económica del sector público.

Su función es imprescindible.

Analiza:

• presupuestos;
• contratos;
• subvenciones;
• contabilidad pública;
• responsabilidad contable.

Sin embargo, existen diferencias fundamentales.

El Tribunal de Cuentas controla dinero

La residencia controlaba gobernantes.

El Tribunal de Cuentas examina expedientes

La residencia examinaba conductas.

El Tribunal de Cuentas analiza legalidad contable

La residencia analizaba gestión política, administrativa, judicial y económica.

El Tribunal de Cuentas actúa selectivamente

La residencia era universal dentro de las categorías afectadas.

Además existe otro problema.

Los informes suelen aparecer años después de los hechos.

A veces cuando los responsables ya han abandonado completamente la vida pública.

La conexión entre poder y responsabilidad se debilita enormemente.

---

Las comisiones parlamentarias

Mucho ruido, pocos resultados

Las comisiones de investigación parlamentarias nacieron con una finalidad noble.

Permitir que los representantes de los ciudadanos esclarezcan hechos relevantes.

Sobre el papel parecen una magnífica herramienta de control.

La práctica suele ser menos brillante.

Las comisiones presentan tres problemas estructurales:

Politización

La mayoría de los comparecientes son evaluados por representantes de partidos políticos que poseen intereses partidistas directos.

Fragmentación

Cada comisión investiga un asunto concreto.

No la gestión global de un mandato.

Ausencia de consecuencias

Las conclusiones rara vez generan responsabilidades efectivas.

Con frecuencia terminan convertidas en instrumentos de propaganda política.

La residencia tenía defectos.

Muchos.

Pero al menos perseguía una evaluación integral del ejercicio del cargo.

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Las agencias antifraude

El combate contra la corrupción

Durante las últimas décadas han proliferado organismos especializados en la prevención de la corrupción.

Su labor resulta valiosa.

Pero presentan una limitación evidente.

Actúan principalmente cuando existen indicios de irregularidades.

La residencia operaba bajo una lógica distinta.

No esperaba a que apareciera un escándalo.

No esperaba una denuncia.

No esperaba una investigación periodística.

La fiscalización era automática.

Ordinaria.

Sistemática.

Ese matiz es crucial.

Porque cambia completamente la relación psicológica entre gobernante y control.

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El impeachment norteamericano

El control excepcional

El sistema estadounidense ofrece un mecanismo particularmente interesante.

El llamado impeachment.

Permite exigir responsabilidades a altos cargos federales.

Ha afectado a presidentes.

Jueces federales.

Secretarios de Estado.

Y otros funcionarios relevantes.

Sin embargo, las diferencias respecto al juicio de residencia son profundas.

Impeachment	Juicio de residencia
Extraordinario	Ordinario
Excepcional	Sistemático
Activación política	Activación automática
Limitado a altos cargos	Aplicable a numerosos niveles
Centrado en infracciones graves	Centrado en toda la gestión

El impeachment aparece cuando existe una crisis.

La residencia aparecía siempre.

Ésta es la diferencia fundamental.

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La revocación de mandato

El recall

Algunos sistemas políticos incorporan mecanismos de revocación popular.

Especialmente en Estados Unidos y determinados países latinoamericanos.

Los ciudadanos pueden destituir a un gobernante antes de concluir su mandato.

Se trata de una herramienta poderosa.

Pero responde a una lógica distinta.

La revocación controla la permanencia en el cargo.

La residencia evaluaba la actuación una vez finalizado el mandato.

Son instituciones complementarias.

No equivalentes.

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La responsabilidad penal

El último recurso

Las democracias modernas suelen confiar en el Derecho penal para castigar los abusos más graves.

Cohecho.

Malversación.

Prevaricación.

Tráfico de influencias.

Fraude.

La existencia de estos delitos es imprescindible.

Pero presentan una limitación evidente.

La responsabilidad penal exige pruebas muy sólidas.

Y con razón.

Está en juego la libertad de las personas.

Sin embargo, muchas formas de mala gestión nunca alcanzan relevancia penal.

Un gobernante puede:

• arruinar unas finanzas públicas;
• multiplicar la deuda;
• construir infraestructuras inútiles;
• despilfarrar recursos;
• nombrar incompetentes;
• destruir instituciones;

sin cometer necesariamente un delito.

La residencia permitía examinar precisamente esa zona gris entre la ilegalidad y la incompetencia.

Una zona enormemente relevante para la vida pública.

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Los aforamientos

El símbolo de una cultura política

España continúa siendo uno de los países con mayor número de aforados del mundo.

Miles de cargos públicos disfrutan de regímenes procesales especiales.

Sus defensores alegan que protegen la independencia institucional.

Sus críticos sostienen que generan privilegios.

Más allá del debate jurídico, existe una cuestión simbólica.

El juicio de residencia enviaba un mensaje:

al terminar el cargo, usted será examinado.

El aforamiento transmite otro mensaje:

durante el cargo, usted disfrutará de una protección especial.

No son conceptos necesariamente incompatibles.

Pero responden a culturas políticas muy distintas.

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La responsabilidad patrimonial

La gran asignatura pendiente

Quizá la diferencia más importante entre la residencia y los sistemas contemporáneos resida aquí.

Cuando una empresa privada quiebra por mala gestión, los responsables suelen sufrir consecuencias.

Cuando un profesional actúa negligentemente, responde.

Cuando un administrador causa perjuicios, puede ser demandado.

En política ocurre algo diferente.

Las malas decisiones suelen socializar sus costes.

Los gobernantes deciden.

Los ciudadanos pagan.

La deuda permanece.

Los responsables desaparecen.

La residencia intentaba corregir parcialmente esta situación.

No siempre con éxito.

Pero al menos mantenía vivo el principio de responsabilidad personal.

Hoy ese principio se encuentra extraordinariamente debilitado.

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El gran problema contemporáneo

Todos los sistemas actuales presentan una característica común.

Son fragmentarios.

Cada organismo controla una parte.

Nadie controla el conjunto.

Un organismo revisa contratos.

Otro examina presupuestos.

Otro investiga delitos.

Otro analiza transparencia.

Otro fiscaliza subvenciones.

Otro estudia conflictos de intereses.

El resultado es paradójico.

Existe mucho control.

Pero poca visión global.

La residencia ofrecía precisamente lo contrario.

Un examen integral.

Una evaluación completa.

Una rendición de cuentas unificada.

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La cuestión de fondo

Después de todo este recorrido, quizá podamos formular la pregunta central de otra manera.

La cuestión no es si debemos reinstaurar literalmente el juicio de residencia.

La cuestión es mucho más profunda.

¿Debe existir una evaluación obligatoria e integral de quienes han ejercido poder público?

¿Debe ser automática?

¿Debe ser pública?

¿Debe tener consecuencias?

¿Debe incluir responsabilidad patrimonial en determinados supuestos?

¿Debe afectar a todos los niveles de gobierno?

Las respuestas pueden variar.

Pero resulta difícil negar que estas preguntas son perfectamente legítimas.

Y más aún en sociedades donde los gobernantes administran recursos públicos equivalentes a cientos de miles de millones de euros.

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Una observación de Tocqueville

Aunque nunca conoció el juicio de residencia castellano en profundidad, Alexis de Tocqueville formuló una reflexión que parece escrita para concluir este capítulo.

Observó que uno de los mayores peligros de las democracias modernas consiste en la progresiva dilución de la responsabilidad.

Cuando todos participan en las decisiones.

Cuando las competencias se fragmentan.

Cuando las estructuras burocráticas se multiplican.

Cuando los partidos sustituyen a las personas.

Resulta cada vez más difícil determinar quién es responsable de qué.

Y cuando la responsabilidad desaparece, la libertad termina debilitándose.

El viejo juicio de residencia nació precisamente para combatir ese problema.

Con medios imperfectos.

Con resultados discutibles.

Con limitaciones evidentes.

Pero con una claridad conceptual que quizá todavía tenga algo que enseñarnos.

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Conclusión provisional

El juicio de residencia no fue una reliquia pintoresca del pasado.

Fue una respuesta institucional a una pregunta permanente:

¿cómo evitar que el poder quede desligado de la responsabilidad?

Siete siglos después seguimos buscando una respuesta satisfactoria.

Quizá porque se trata de una de las preguntas más importantes de toda la política.

Y quizá también porque nuestros antepasados comprendieron algo que seguimos necesitando recordar:

el problema fundamental no es quién gobierna.

El problema fundamental es quién controla a quienes gobiernan.

APÉNDICE IV

PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE RESPONSABILIDAD PÚBLICA Y JUICIO DE RESIDENCIA

(Propuesta inspirada en la tradición jurídica hispánica adaptada al Estado constitucional del siglo XXI)

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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. La crisis de la responsabilidad política

Uno de los problemas más graves de las democracias contemporáneas no reside únicamente en la dificultad para controlar el acceso al poder, sino en la insuficiencia de los mecanismos destinados a fiscalizar su ejercicio una vez concluido el mandato.

España dispone de numerosos instrumentos de control:

• elecciones periódicas;
• control parlamentario;
• jurisdicción contencioso-administrativa;
• jurisdicción penal;
• Tribunal de Cuentas;
• organismos fiscalizadores;
• órganos de transparencia.

Sin embargo, ninguno de ellos proporciona una evaluación integral, sistemática y obligatoria de la gestión realizada por quienes han administrado recursos públicos y ejercido autoridad política.

La experiencia histórica demuestra que el poder tiende naturalmente a expandirse cuando no encuentra límites efectivos.

Por ello, la tradición jurídica hispánica desarrolló durante siglos una institución singular: el juicio de residencia.

Dicha institución perseguía una finalidad sencilla y profundamente democrática:

que todo gobernante respondiera personalmente por el ejercicio de sus funciones al término de su mandato.

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II. Actualización del principio histórico

La presente Ley no pretende restaurar mecánicamente instituciones del Antiguo Régimen.

Pretende recuperar un principio permanente:

la responsabilidad inseparable del poder.

La complejidad del Estado contemporáneo exige procedimientos compatibles con:

• la Constitución;
• la división de poderes;
• las garantías procesales;
• los derechos fundamentales;
• el pluralismo político.

Pero nada de ello impide exigir una rendición de cuentas objetiva, periódica y obligatoria.

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TÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. Objeto

La presente Ley tiene por objeto establecer el procedimiento de Juicio de Residencia aplicable a los responsables públicos que hayan ejercido funciones de gobierno, administración o gestión de recursos públicos.

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Artículo 2. Finalidad

Son fines del Juicio de Residencia:

a) Garantizar la rendición efectiva de cuentas.

b) Evaluar la gestión realizada.

c) Detectar irregularidades administrativas, económicas o patrimoniales.

d) Fortalecer la transparencia institucional.

e) Reforzar la confianza ciudadana.

f) Proteger el interés general.

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Artículo 3. Principios rectores

El procedimiento se regirá por los principios de:

• legalidad;
• objetividad;
• independencia;
• contradicción;
• publicidad;
• transparencia;
• proporcionalidad;
• presunción de inocencia.

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TÍTULO II

SUJETOS OBLIGADOS

Artículo 4. Altos cargos del Estado

Estarán sujetos al Juicio de Residencia:

• Presidente del Gobierno.
• Vicepresidentes.
• Ministros.
• Secretarios de Estado.
• Subsecretarios.

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Artículo 5. Comunidades Autónomas

Estarán sujetos:

• Presidentes autonómicos.
• Vicepresidentes.
• Consejeros.
• Directores generales.

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Artículo 6. Administración Local

Estarán sujetos:

• Alcaldes de municipios superiores a 20.000 habitantes.
• Presidentes de diputaciones.
• Presidentes de cabildos y consejos insulares.
• Concejales con competencias delegadas de gasto superiores a determinada cuantía.

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Artículo 7. Sector público empresarial

Estarán sujetos:

• Presidentes de empresas públicas.
• Consejeros delegados.
• Directores generales.
• Responsables de entidades con participación pública superior al 50%.

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Artículo 8. Universidades y organismos autónomos

Estarán sujetos:

• Rectores.
• Presidentes de organismos autónomos.
• Directores de agencias públicas.

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TÍTULO III

APERTURA DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 9. Carácter obligatorio

El Juicio de Residencia se abrirá automáticamente:

• al cesar en el cargo;
• al finalizar el mandato;
• al dimitir;
• al ser destituido.

No requerirá denuncia previa.

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Artículo 10. Plazo de inicio

El procedimiento deberá iniciarse dentro de los treinta días siguientes al cese.

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Artículo 11. Duración

La duración máxima será:

• doce meses para altos cargos nacionales;
• nueve meses para cargos autonómicos;
• seis meses para cargos locales.

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TÍTULO IV

AUTORIDAD RESIDENCIADORA

Artículo 12. Creación de la Autoridad Independiente de Residencia Pública

Se crea la:

Autoridad Independiente de Residencia Pública (AIRP)

como organismo constitucional autónomo.

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Artículo 13. Composición

La AIRP estará integrada por:

• Magistrados.
• Inspectores de Hacienda.
• Interventores del Estado.
• Auditores públicos.
• Catedráticos de Derecho Administrativo y Constitucional.

Elegidos por mayoría reforzada de tres quintos de las Cortes Generales.

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Artículo 14. Mandato

El mandato será:

• único;
• no renovable;
• de nueve años.

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TÍTULO V

CONTENIDO DEL JUICIO DE RESIDENCIA

Artículo 15. Evaluación presupuestaria

Se examinarán:

• presupuestos aprobados;
• desviaciones presupuestarias;
• incremento de deuda;
• compromisos financieros futuros.

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Artículo 16. Evaluación patrimonial

Se analizará:

• evolución patrimonial del residenciado;
• sociedades participadas;
• bienes declarados;
• conflictos de intereses.

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Artículo 17. Contratación pública

Se revisarán:

• contratos adjudicados;
• modificaciones contractuales;
• sobrecostes;
• procedimientos negociados.

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Artículo 18. Subvenciones

Se examinarán:

• subvenciones nominativas;
• subvenciones directas;
• convenios extraordinarios.

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Artículo 19. Gestión de personal

Se analizarán:

• nombramientos;
• libre designación;
• incremento de plantillas;
• creación de organismos.

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Artículo 20. Cumplimiento programático

Se compararán:

• promesas electorales;
• objetivos anunciados;
• resultados alcanzados.

Sin efectos sancionadores directos.

Con finalidad informativa.

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TÍTULO VI

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Artículo 21. Comparecencias

Podrán comparecer:

• ciudadanos;
• asociaciones;
• sindicatos;
• colegios profesionales;
• organizaciones empresariales.

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Artículo 22. Alegaciones

Todo ciudadano podrá presentar:

• observaciones;
• informes;
• documentación relevante.

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Artículo 23. Protección del denunciante

Se garantizará protección jurídica integral a denunciantes de buena fe.

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TÍTULO VII

RESOLUCIÓN

Artículo 24. Informe final

La AIRP elaborará:

Informe Final de Residencia

que contendrá:

• hechos acreditados;
• conclusiones;
• recomendaciones;
• posibles responsabilidades.

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Artículo 25. Publicidad

Todos los informes serán públicos.

Se publicarán íntegramente en formato digital.

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Artículo 26. Comparecencia obligatoria

El residenciado comparecerá públicamente para responder a las conclusiones.

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TÍTULO VIII

RESPONSABILIDADES

Artículo 27. Responsabilidad política

El informe podrá declarar:

• gestión excelente;
• gestión satisfactoria;
• gestión deficiente;
• gestión gravemente deficiente.

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Artículo 28. Responsabilidad administrativa

Podrá proponerse:

• inhabilitación para altos cargos;
• suspensión temporal;
• prohibición de ocupar determinadas responsabilidades.

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Artículo 29. Responsabilidad contable

Los hechos se trasladarán al Tribunal de Cuentas cuando proceda.

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Artículo 30. Responsabilidad penal

Los indicios delictivos se remitirán al Ministerio Fiscal.

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Artículo 31. Responsabilidad patrimonial

Cuando exista:

• dolo;
• fraude;
• negligencia grave;

podrá exigirse responsabilidad económica personal.

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TÍTULO IX

ÍNDICE ANUAL DE GESTIÓN PÚBLICA

Artículo 32. Clasificación anual

La AIRP elaborará anualmente:

Índice Nacional de Gestión Pública

con evaluación comparativa de:

• ministerios;
• comunidades autónomas;
• ayuntamientos;
• organismos públicos.

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DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA

Supresión progresiva de aforamientos

En el plazo de cinco años se procederá a revisar y reducir el régimen de aforamientos incompatible con el principio de igualdad ante la ley.

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DISPOSICIÓN ADICIONAL SEGUNDA

Publicidad activa

Todos los expedientes de residencia serán accesibles a cualquier ciudadano.

Salvo materias protegidas por ley.

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DISPOSICIÓN FINAL

La presente Ley entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

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REFLEXIÓN FINAL

Probablemente muchas disposiciones de este proyecto resultarían discutibles.

Otras requerirían mejoras técnicas.

Algunas exigirían adaptación constitucional.

Pero el objetivo principal no es jurídico.

Es político y moral.

Consiste en recuperar una idea que durante siglos formó parte de la mejor tradición institucional hispánica:

el poder no es un privilegio.

El poder es una responsabilidad.

Y toda responsabilidad exige rendición de cuentas.

Quizá el verdadero progreso político no consista en inventar siempre instituciones nuevas.

Quizá consista, en ocasiones, en redescubrir principios antiguos que nuestros antepasados comprendieron mejor de lo que solemos admitir.

APÉNDICE V

EL JUICIO DE RESIDENCIA Y LA ESCUELA DE SALAMANCA

La limitación moral del poder antes del constitucionalismo moderno

Una de las mayores aportaciones españolas a la civilización política

Cuando se habla de la limitación del poder suelen citarse siempre los mismos nombres.

John Locke.

Montesquieu.

James Madison.

Thomas Jefferson.

Sin negar la importancia de estos autores, existe una realidad histórica frecuentemente olvidada.

Mucho antes de que aparecieran las revoluciones inglesa, estadounidense o francesa, España había desarrollado una de las reflexiones más profundas jamás realizadas acerca de los límites morales y jurídicos del poder político.

Esa reflexión nació en torno a la Escuela de Salamanca.

Y sin comprenderla resulta imposible comprender plenamente el juicio de residencia.

Porque la residencia no fue simplemente una técnica administrativa.

Fue la consecuencia práctica de una determinada concepción del poder.

Una concepción extraordinariamente avanzada para su tiempo.

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El poder no pertenece al gobernante

La gran revolución intelectual salmantina

La idea central de la Escuela de Salamanca puede resumirse en una frase aparentemente sencilla:

ningún gobernante es propietario del poder que ejerce.

Hoy esta afirmación puede parecer evidente.

En el siglo XVI era revolucionaria.

Durante siglos muchos monarcas europeos habían defendido diversas variantes del poder absoluto.

La autoridad descendía directamente de Dios.

Y el gobernante respondía únicamente ante Dios.

La Escuela de Salamanca introdujo una matización fundamental.

Sí.

Toda autoridad procede en última instancia de Dios.

Pero no es entregada al gobernante de forma ilimitada.

Existe una mediación.

La comunidad política.

El cuerpo social.

El reino.

La nación.

La república.

En consecuencia, la autoridad posee límites.

Y quien los sobrepasa incurre en responsabilidad.

Aquí encontramos el fundamento filosófico profundo del juicio de residencia.

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Francisco de Vitoria

El padre intelectual de la limitación moderna del poder

Francisco de Vitoria ocupa un lugar central en esta historia.

Vitoria es conocido sobre todo por sus reflexiones sobre el Derecho de Gentes y la legitimidad de la presencia española en América.

Pero sus aportaciones políticas son igualmente extraordinarias.

Sostenía que:

• el poder debe orientarse al bien común;
• la autoridad está sometida al Derecho natural;
• el gobernante no puede actuar arbitrariamente;
• la comunidad posee derechos previos al gobernante.

Estas ideas contienen ya el germen de todo el constitucionalismo posterior.

Si el poder tiene límites.

Entonces debe existir algún mecanismo para verificar si esos límites han sido respetados.

El juicio de residencia era precisamente uno de esos mecanismos.

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Domingo de Soto

La responsabilidad como exigencia moral

Domingo de Soto desarrolló aún más esta línea de pensamiento.

Insistió en que toda autoridad posee una dimensión moral inseparable.

No basta con obedecer la ley.

Es necesario actuar justamente.

La injusticia del gobernante no desaparece porque esté revestida de autoridad.

Ni porque se ejerza desde una institución legítima.

Ni porque produzca beneficios políticos.

Esta idea resulta esencial.

Porque introduce un criterio superior al mero éxito político.

El gobernante no debe ser evaluado únicamente por lo que consigue.

También por cómo lo consigue.

La residencia perseguía precisamente esa finalidad.

No sólo investigaba resultados.

Investigaba conductas.

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Juan de Mariana

El más incómodo de todos

Si existe una figura particularmente incómoda para cualquier poder político es Juan de Mariana.

Su obra constituye una de las defensas más radicales de la limitación del poder jamás escritas.

Mariana sostuvo que:

• los impuestos abusivos son una forma de expolio;
• la manipulación monetaria constituye un fraude;
• el gobernante puede convertirse en tirano;
• la autoridad pierde legitimidad cuando deja de servir al bien común.

Su pensamiento llegó a resultar tan incómodo que siglos después seguiría provocando controversias.

Pero precisamente por eso resulta tan importante.

Mariana comprendió algo fundamental.

El principal peligro para la libertad no procede únicamente de delincuentes o invasores.

También puede proceder del propio poder político.

Y cuando eso ocurre, la sociedad necesita instrumentos capaces de fiscalizarlo.

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Francisco Suárez

La soberanía limitada

Francisco Suárez desarrolló una teoría política extraordinariamente sofisticada.

Suárez afirmaba que:

• la comunidad política posee personalidad propia;
• la autoridad deriva de la comunidad;
• el gobernante administra un poder recibido;
• ese poder puede perder legitimidad cuando se utiliza indebidamente.

Estamos ya muy cerca de conceptos contemporáneos como:

• legitimidad democrática;
• soberanía popular;
• responsabilidad política.

Todo ello formulado más de un siglo antes de Locke.

Más de un siglo antes de Montesquieu.

Más de un siglo antes de Rousseau.

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El juicio de residencia como traducción institucional

Del pensamiento a la práctica

La gran aportación española no consistió únicamente en elaborar teorías.

Consistió en intentar convertirlas en instituciones.

Aquí radica una diferencia fundamental.

Muchas sociedades produjeron filósofos.

Muchas menos produjeron mecanismos prácticos de control.

El juicio de residencia fue precisamente eso.

La traducción administrativa de una convicción filosófica.

Si el gobernante está sometido a límites.

Debe responder cuando abandone el cargo.

Si el poder pertenece en última instancia a la comunidad.

Debe rendir cuentas ante ella.

Si la autoridad existe para servir.

Debe justificar cómo ha servido.

La residencia convertía estas ideas abstractas en procedimientos concretos.

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La Escuela de Salamanca frente al absolutismo

Dos modelos enfrentados

A lo largo de los siglos XVI y XVII coexistieron en Europa dos grandes concepciones políticas.

Modelo absolutista

Representado por autores que tendían a reforzar la autoridad del monarca.

La obediencia ocupaba el centro.

El control era secundario.

Modelo salmantino

Representado por los juristas y teólogos españoles.

La autoridad seguía siendo necesaria.

Pero debía estar limitada.

Fiscalizada.

Condicionada por exigencias morales y jurídicas.

El juicio de residencia pertenece claramente a esta segunda tradición.

No fue una institución absolutista.

Fue precisamente una institución destinada a limitar los excesos del poder.

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América como laboratorio político

Existe además una cuestión especialmente relevante.

La aplicación masiva de residencias en América demuestra que estas ideas no quedaron confinadas a las aulas universitarias.

Pasaron a formar parte del gobierno cotidiano.

Gobernadores.

Oidores.

Virreyes.

Capitanes generales.

Todos ellos sabían que tarde o temprano deberían responder por sus decisiones.

La práctica nunca alcanzó la perfección.

Pero el principio permanecía.

Y eso ya constituye un hecho histórico de enorme importancia.

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Una comparación incómoda

Conviene formular aquí una pregunta deliberadamente provocadora.

¿Cuántos gobernantes contemporáneos están sometidos a un nivel de escrutinio equivalente al que soportaba un virrey español del siglo XVII al finalizar su mandato?

La pregunta puede parecer exagerada.

Pero merece reflexión.

Un virrey sabía que:

• sería investigado;
• se examinarían sus decisiones;
• se escucharían testimonios;
• se revisarían sus actuaciones;
• podría sufrir sanciones;
• su carrera futura dependería del resultado.

¿Puede decirse lo mismo de la mayoría de los altos responsables políticos actuales?

La respuesta no resulta evidente.

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Una herencia olvidada

Durante mucho tiempo la historiografía internacional presentó a España como un país ajeno a la tradición de limitación del poder.

La investigación moderna ha desmontado progresivamente esa caricatura.

La Escuela de Salamanca constituye una de las mayores contribuciones españolas a la historia universal de las ideas políticas.

Y el juicio de residencia representa una de las expresiones institucionales más interesantes de esa contribución.

No era perfecto.

No era infalible.

No eliminaba la corrupción.

No impedía todos los abusos.

Pero partía de una intuición extraordinariamente valiosa.

La autoridad necesita vigilancia.

El poder necesita límites.

Y quien gobierna debe responder.

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Conclusión

Quizá la verdadera importancia histórica del juicio de residencia no resida únicamente en las multas impuestas, las sentencias dictadas o los expedientes conservados.

Quizá su importancia más profunda consista en haber materializado una idea que atraviesa toda la tradición política hispánica:

ningún hombre es tan poderoso como para quedar exento de rendir cuentas.

Ésa fue la gran enseñanza de las Partidas.

Ésa fue la enseñanza de la Escuela de Salamanca.

Ésa fue la filosofía que inspiró durante siglos el juicio de residencia.

Y quizá también sea una de las lecciones más necesarias para nuestro tiempo.

APÉNDICE VI

JUICIO DE RESIDENCIA, CORRUPCIÓN Y NATURALEZA HUMANA

Por qué toda sociedad libre necesita vigilar permanentemente al poder

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La cuestión fundamental

Después de varios centenares de páginas analizando instituciones, leyes, procedimientos, corregidores, virreyes y residencias, hemos llegado finalmente al núcleo profundo del problema.

Porque el juicio de residencia no surgió por casualidad.

No fue una extravagancia jurídica.

No fue un capricho de Alfonso X.

No fue una ocurrencia de los Reyes Católicos.

No fue una peculiaridad administrativa de la Monarquía Hispánica.

Su existencia respondía a una intuición muy antigua.

Una intuición que atraviesa toda la historia de la filosofía política.

Una intuición tan sencilla como incómoda:

el problema no es únicamente quién ejerce el poder.

El problema es qué ocurre con cualquier ser humano cuando dispone de poder suficiente y carece de controles efectivos.

Toda la historia política gira alrededor de esa pregunta.

Y toda la historia del juicio de residencia constituye una respuesta práctica a la misma.

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Aristóteles

El hombre es un animal político… pero no un ángel

Aristóteles observó hace más de dos mil trescientos años una realidad que sigue siendo válida.

El ser humano posee una doble naturaleza.

Es capaz de virtud.

Pero también de corrupción.

Es capaz de prudencia.

Pero también de ambición.

Es capaz de sacrificio.

Pero también de egoísmo.

Por ello consideraba que el problema fundamental de cualquier régimen político consistía en impedir que quienes gobiernan utilicen el poder para su propio beneficio.

Aristóteles no creía en hombres perfectos.

Tampoco creía en instituciones perfectas.

Creía en incentivos.

Y comprendió que los incentivos importan.

Mucho.

Una institución que premia el abuso terminará generando abusos.

Una institución que castiga el abuso tenderá a reducirlo.

No a eliminarlo.

Pero sí a limitarlo.

El juicio de residencia encaja perfectamente en esa lógica aristotélica.

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Cicerón

La res publica no pertenece a quienes gobiernan

Marco Tulio Cicerón desarrolló una idea extraordinariamente importante.

La cosa pública —la res publica— no pertenece a los gobernantes.

Pertenece a la comunidad.

Quien ejerce autoridad administra algo que no es suyo.

Actúa como depositario.

Como custodio.

Como administrador temporal.

Esta idea reaparece una y otra vez en toda la tradición política occidental.

Y reaparece también en la residencia.

Porque la residencia parte precisamente de esa premisa.

Quien administra bienes ajenos debe justificar cómo los ha administrado.

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Santo Tomás de Aquino

El poder sometido a la ley moral

Santo Tomás de Aquino llevó aún más lejos esta reflexión.

Para Tomás, la autoridad posee legitimidad únicamente cuando sirve al bien común.

Cuando deja de hacerlo comienza a degenerar.

Y cuando degenera aparece la tiranía.

Esta idea tendrá una influencia decisiva en toda la tradición jurídica española.

También en las Partidas.

También en la Escuela de Salamanca.

Y también, indirectamente, en el juicio de residencia.

Porque si el gobernante está obligado a perseguir el bien común, alguien debe verificar si efectivamente lo ha hecho.

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Maquiavelo

La utilidad de desconfiar

Nicolás Maquiavelo suele ser malinterpretado.

No enseñó a ser inmoral.

Enseñó a observar la realidad sin ilusiones.

Y una de las realidades que observó fue ésta:

los hombres no suelen comportarse como deberían.

Suelen comportarse como les permiten los incentivos existentes.

Por eso las instituciones deben diseñarse teniendo en cuenta la naturaleza humana real.

No la ideal.

No la imaginaria.

No la deseada.

La real.

El juicio de residencia refleja precisamente esa actitud.

No presupone gobernantes perfectos.

Presupone gobernantes humanos.

Y por ello establece controles.

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David Hume

El político debe suponerse un canalla

David Hume formuló una de las observaciones más célebres de la filosofía política.

Cuando diseñamos instituciones debemos actuar como si todo hombre fuera un canalla.

Naturalmente, Hume no afirmaba que todos lo fueran.

Lo que sostenía es que las instituciones deben funcionar incluso cuando aparezcan individuos ambiciosos, egoístas o corruptos.

Porque tarde o temprano aparecerán.

El juicio de residencia responde exactamente a ese principio.

No exige gobernantes virtuosos.

Supone que pueden no serlo.

Y por ello crea mecanismos de control.

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Lord Acton

La frase más famosa

Probablemente ninguna reflexión resume mejor todo este ensayo que la célebre afirmación de Lord Acton:

«El poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente.»

La frase ha sido citada miles de veces.

Pero pocas veces se extraen todas sus consecuencias.

Si el poder tiende a corromper, entonces el control del poder no es opcional.

Es imprescindible.

No depende de la ideología.

No depende del partido.

No depende de la religión.

No depende de las buenas intenciones.

Es una necesidad permanente.

---

Mancur Olson

Del bandido itinerante al bandido estacionario

Mancur Olson aportó una idea especialmente útil.

Distingió entre:

• bandido itinerante;
• bandido estacionario.

El primero saquea y desaparece.

El segundo permanece.

Gobierna.

Administra.

Cobra impuestos.

Y descubre que le conviene preservar parcialmente la prosperidad de quienes explota.

Olson utilizó esta metáfora para explicar el origen histórico de muchos Estados.

La enseñanza es clara.

El gobernante posee incentivos permanentes para extraer recursos de la sociedad.

La cuestión no es si existen esos incentivos.

La cuestión es cómo limitarlos.

La residencia constituía uno de esos límites.

---

Robert Michels

La ley de hierro de la oligarquía

Robert Michels formuló otra observación incómoda.

Toda organización compleja tiende a generar élites permanentes.

Partidos.

Sindicatos.

Administraciones.

Asociaciones.

Empresas.

Todas desarrollan grupos dirigentes con intereses propios.

La democracia no elimina automáticamente ese fenómeno.

Simplemente cambia sus formas.

La residencia actuaba precisamente contra esa tendencia.

Recordaba a las élites que su poder no era permanente ni ilimitado.

---

Hayek

El conocimiento disperso y los límites del poder

Friedrich Hayek insistió en una cuestión fundamental.

Ninguna autoridad posee conocimiento suficiente para dirigir completamente una sociedad.

El poder político siempre opera bajo incertidumbre.

Y precisamente por ello debe estar limitado.

La residencia introducía un mecanismo de corrección.

Una oportunidad para examinar errores.

Para detectar abusos.

Para aprender de la experiencia.

---

James Buchanan

La política sin romanticismo

James Buchanan desarrolló la llamada teoría de la elección pública.

Su tesis central resulta profundamente relevante.

Los políticos responden a incentivos igual que cualquier otro ser humano.

No se transforman mágicamente en santos al entrar en un ministerio.

Ni en un parlamento.

Ni en un ayuntamiento.

Siguen siendo seres humanos.

Con ambiciones.

Con intereses.

Con preferencias.

Con sesgos.

Por ello las instituciones deben diseñarse suponiendo esa realidad.

No ignorándola.

---

Hans-Hermann Hoppe

El horizonte temporal del gobernante

Hans-Hermann Hoppe introdujo otra reflexión interesante.

Quien controla temporalmente recursos que no le pertenecen tiene incentivos para explotarlos intensivamente.

Porque sabe que otros los controlarán después.

La idea puede discutirse.

Pero contiene una intuición poderosa.

La temporalidad del poder puede generar incentivos perversos.

Precisamente por ello la rendición de cuentas posterior adquiere tanta importancia.

---

Acemoglu y Robinson

Instituciones extractivas e instituciones inclusivas

Daron Acemoglu y James A. Robinson popularizaron una distinción fundamental.

Instituciones extractivas.

Instituciones inclusivas.

Las primeras permiten que una minoría utilice el poder para beneficiarse.

Las segundas limitan esa posibilidad.

La prosperidad depende en gran medida de cuál de ambas predomine.

El juicio de residencia formaba parte claramente de la segunda categoría.

Buscaba dificultar la extracción arbitraria de recursos y privilegios.

---

Carlo Cipolla

El peligro de los estúpidos

Llegados a este punto conviene introducir una reflexión especialmente pertinente para nuestro tiempo.

Carlo M. Cipolla observó que los individuos más peligrosos no siempre son los malvados.

Con frecuencia son los estúpidos.

Aquellos que causan daños a terceros sin obtener siquiera beneficios propios.

La corrupción es peligrosa.

Pero la incompetencia puede resultar igualmente devastadora.

Y aquí aparece otra virtud de la residencia.

No examinaba únicamente delitos.

Examinaba gestión.

Capacidad.

Prudencia.

Resultados.

Permitía detectar tanto al corrupto como al incompetente.

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La conclusión antropológica

Después de recorrer más de dos mil años de pensamiento político encontramos una coincidencia sorprendente.

Aristóteles.

Cicerón.

Santo Tomás.

Maquiavelo.

Hume.

Acton.

Olson.

Michels.

Hayek.

Buchanan.

Hoppe.

Acemoglu.

Robinson.

Cipolla.

Todos discrepan en muchas cosas.

Pero coinciden en una.

La naturaleza humana no cambia cuando alguien ocupa un cargo público.

Y precisamente por ello toda sociedad libre necesita mecanismos permanentes de fiscalización.

No porque desconfíe de determinadas personas.

Sino porque comprende la condición humana.

El juicio de residencia fue uno de esos mecanismos.

No el único.

No el perfecto.

Pero sí uno de los más interesantes que produjo la tradición política hispánica.

Y quizá por eso sigue despertando interés siete siglos después de que Alfonso X incorporara su principio fundamental a las Partidas.

Porque mientras exista poder, seguirá existiendo la necesidad de controlarlo.

Y mientras exista naturaleza humana, seguirá existiendo la necesidad de recordar una verdad elemental:

La libertad no depende únicamente de elegir gobernantes.

Depende también de poder exigirles cuentas cuando dejan de gobernar.

CONCLUSIONES GENERALES

El juicio de residencia: una lección política para nuestro tiempo

Lo que España olvidó y quizá debería recordar

Hemos llegado al final de este recorrido.

Un recorrido que comenzó en las Partidas de Alfonso X.

Que atravesó las Cortes medievales castellanas.

Que pasó por los Reyes Católicos.

Por la Escuela de Salamanca.

Por los virreinatos americanos.

Por los corregidores de Castilla.

Por los gobernadores de Indias.

Por los oidores de las Audiencias.

Por los virreyes del Perú y Nueva España.

Y que finalmente nos ha conducido hasta los problemas políticos del siglo XXI.

A primera vista podría parecer un viaje por una institución desaparecida.

Por una curiosidad histórica.

Por un mecanismo administrativo extinguido.

Sin embargo, una mirada más profunda permite advertir algo muy distinto.

El juicio de residencia no pertenece únicamente al pasado.

Pertenece también a una de las cuestiones más importantes del presente.

Y probablemente del futuro.

La cuestión del control del poder.

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La gran enseñanza histórica

Si hubiera que resumir siete siglos de evolución institucional en una sola idea, probablemente sería ésta:

ninguna sociedad puede conservar su libertad si quienes ejercen el poder quedan exentos de rendir cuentas.

Toda la historia política occidental confirma esta afirmación.

Las monarquías absolutas.

Las oligarquías.

Las aristocracias cerradas.

Las dictaduras.

Los regímenes revolucionarios.

Las burocracias hipertrofiadas.

Todos terminan generando problemas similares cuando desaparecen los mecanismos efectivos de fiscalización.

Corrupción.

Arbitrariedad.

Clientelismo.

Nepotismo.

Despilfarro.

Impunidad.

La Monarquía Hispánica comprendió tempranamente este peligro.

Por ello creó, perfeccionó y mantuvo durante siglos una institución destinada precisamente a combatirlo.

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Una institución imperfecta

Sería absurdo idealizar el juicio de residencia.

No fue perfecto.

Nunca lo fue.

Hubo componendas.

Hubo influencias.

Hubo denuncias falsas.

Hubo absoluciones discutibles.

Hubo favoritismos.

Hubo manipulaciones.

Hubo residencias convertidas en simples formalidades.

Hubo jueces indulgentes.

Hubo residenciados protegidos.

Hubo poderosos que escaparon a castigos merecidos.

Todo eso ocurrió.

Los documentos lo muestran claramente.

Pero sería igualmente absurdo juzgar la institución únicamente por sus fracasos.

Porque entonces deberíamos aplicar el mismo criterio a todas las instituciones contemporáneas.

Y ninguna sobreviviría a semejante examen.

También hoy existen:

• corrupciones impunes;
• investigaciones archivadas;
• retrasos judiciales;
• prescripciones;
• influencias políticas;
• redes clientelares;
• conflictos de intereses.

La cuestión no es si un mecanismo elimina completamente los abusos.

La cuestión es si contribuye a limitarlos.

Y en ese sentido el juicio de residencia desempeñó una función importante durante siglos.

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La originalidad hispánica

Existe además una dimensión histórica frecuentemente ignorada.

El juicio de residencia constituye una de las aportaciones más originales de la tradición jurídica española al problema universal del control del poder.

No surgió en Londres.

No surgió en París.

No surgió en Filadelfia.

Surgió en Castilla.

Y alcanzó su madurez institucional dentro de la Monarquía Hispánica.

Su desarrollo estuvo íntimamente ligado a:

• las Partidas;
• el Ordenamiento de Alcalá;
• el Ordenamiento de Toledo;
• la Pragmática de 1500;
• la doctrina de la Escuela de Salamanca.

Formó parte de una cultura jurídica que entendía el poder como servicio.

No como patrimonio personal.

No como propiedad privada.

No como derecho adquirido.

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Una civilización más compleja de lo que suele admitirse

La existencia misma del juicio de residencia obliga además a revisar numerosos tópicos historiográficos.

Durante mucho tiempo se presentó a la España moderna como una potencia autoritaria incapaz de controlar a sus propios agentes.

La realidad resulta bastante más compleja.

La documentación demuestra que:

• los gobernadores eran investigados;
• los corregidores eran investigados;
• los jueces eran investigados;
• los oidores eran investigados;
• los virreyes eran investigados.

No siempre con éxito.

No siempre con rigor.

Pero eran investigados.

Y esto no era habitual en buena parte del mundo de la época.

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El problema contemporáneo

Llegados a este punto aparece inevitablemente la pregunta central de este ensayo.

¿Estamos hoy mejor protegidos frente a los abusos del poder que los súbditos de la Monarquía Hispánica?

La respuesta no resulta tan sencilla como podría parecer.

Disponemos de más derechos.

Más garantías procesales.

Más libertad de expresión.

Más medios de información.

Más transparencia formal.

Más controles especializados.

Pero también administraciones infinitamente más grandes.

Más complejas.

Más costosas.

Más difíciles de supervisar.

Más alejadas del ciudadano común.

Y precisamente por ello la cuestión de la responsabilidad pública adquiere hoy una importancia extraordinaria.

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La paradoja democrática

Existe una paradoja particularmente llamativa.

Las democracias contemporáneas han perfeccionado enormemente los mecanismos para acceder al poder.

Pero no siempre han perfeccionado con la misma intensidad los mecanismos para responder por su ejercicio.

Elegimos.

Votamos.

Debatimos.

Fiscalizamos mediáticamente.

Pero con demasiada frecuencia las consecuencias reales de la mala gestión resultan limitadas.

Especialmente cuando no existe relevancia penal.

Un gobernante puede dejar tras de sí:

• endeudamiento masivo;
• organismos innecesarios;
• estructuras clientelares;
• proyectos ruinosos;
• subvenciones arbitrarias;
• gasto improductivo;

sin afrontar necesariamente responsabilidades proporcionales a los daños ocasionados.

Aquí es donde la filosofía del juicio de residencia conserva una sorprendente actualidad.

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Poder y responsabilidad

A lo largo de estas páginas hemos citado a Aristóteles.

Cicerón.

Santo Tomás.

Vitoria.

Mariana.

Hume.

Acton.

Olson.

Hayek.

Buchanan.

Michels.

Acemoglu.

Muchos autores.

Muchas épocas.

Muchas tradiciones intelectuales.

Sin embargo, todos convergen en un punto esencial.

El poder sin responsabilidad termina degenerando.

No siempre.

No inmediatamente.

Pero tarde o temprano.

Porque la naturaleza humana no cambia.

Porque los incentivos siguen existiendo.

Porque las instituciones importan.

Y porque ninguna sociedad puede depender exclusivamente de la virtud de quienes gobiernan.

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Lo que realmente importa

Tal vez la cuestión decisiva no sea restaurar literalmente el juicio de residencia.

La historia nunca retrocede.

Las instituciones no pueden trasplantarse mecánicamente de un siglo a otro.

Pero sí pueden recuperarse principios.

Y el principio fundamental que inspiraba la residencia continúa siendo plenamente válido:

quien administra poder público debe responder personalmente por la forma en que lo ha ejercido.

No sólo ante los tribunales cuando exista delito.

No sólo ante las urnas cada cuatro años.

Sino mediante procedimientos específicos de evaluación y rendición de cuentas.

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Una propuesta para el siglo XXI

Por ello, la pregunta final de este ensayo no es histórica.

Es política.

Es institucional.

Es moral.

Es una pregunta dirigida a cualquier democracia contemporánea.

¿Debe existir una evaluación obligatoria de todos los altos cargos al finalizar su mandato?

¿Debe ser pública?

¿Debe ser independiente?

¿Debe examinar tanto la legalidad como la gestión?

¿Debe contemplar responsabilidades patrimoniales en casos graves?

¿Debe alcanzar a todos los niveles de la Administración?

Responder afirmativamente a estas preguntas no implica regresar al siglo XVI.

Implica reconocer una realidad permanente:

la libertad necesita vigilancia.

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Una vieja idea para tiempos nuevos

Quizá la mayor ironía de esta historia sea que una institución nacida hace más de siete siglos pueda resultar tan actual.

Desde Alfonso X hasta nuestros días han cambiado las tecnologías.

Las economías.

Las formas de gobierno.

Las ideologías.

Las constituciones.

Las fronteras.

Pero no ha cambiado lo esencial.

Sigue existiendo poder.

Siguen existiendo incentivos para abusar de él.

Y sigue existiendo la necesidad de controlarlo.

Por eso el juicio de residencia merece ser estudiado.

No como una reliquia.

No como una curiosidad.

No como una pieza de museo.

Sino como una de las respuestas más originales que produjo la tradición política hispánica a una de las preguntas más antiguas de la humanidad:

¿Quién vigila a quienes nos gobiernan?

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EPÍLOGO

En una época en la que la palabra transparencia se repite constantemente mientras la complejidad administrativa crece sin cesar; en una época en la que proliferan organismos de control pero la responsabilidad efectiva parece diluirse; en una época en la que los presupuestos públicos alcanzan cifras inimaginables para generaciones anteriores; en una época en la que millones de ciudadanos perciben una creciente distancia entre gobernantes y gobernados;

conviene recordar una antigua intuición castellana.

Una intuición nacida hace más de siete siglos.

Una intuición que atravesó el Atlántico.

Que sobrevivió durante generaciones.

Y que aún conserva fuerza suficiente para interpelarnos:

Nadie debería abandonar un cargo público sin rendir cuentas de cómo lo ha ejercido.

Porque el poder pasa.

Los gobernantes pasan.

Los partidos pasan.

Las ideologías pasan.

Pero las consecuencias de sus decisiones permanecen.

Y precisamente por eso la rendición de cuentas no constituye una opción.

Constituye una exigencia de justicia.

Y también una condición indispensable para la perdurabilidad de cualquier sociedad verdaderamente libre.